提高城市管理的现代化水平 [复制链接]

第6版(学术动态)
专栏：专论

　　提高城市管理的现代化水平
李兆焯宋福民
内容提要：在现代城市管理中，必须贯彻可持续发展战略，以确保其经济、社会、环境、人口协调发展，经济效益、社会效益和环境效益达到有机统一。创建具有中国特色的现代城市管理机制，促进建设与管理相互协调，把市场经济机制引入基础设施建设，把国内外两个市场、两种资源利用起来，加快城市建设进程。坚持党的群众路线，动员广大人民群众参与现代城市管理。
改革开放特别是９０年代以来，我国城市化快速发展的同时，城市管理面临较为严峻的局面，提高城市管理现代化水平，是亟待解决的重要问题。
提高现代城市管理的认识
城市是现代文明的标志，是经济和社会发展的主要载体，是区域经济社会发展的产物，它的出现极大地推动区域内社会生产力的发展。从国际来看，伴随城市化的发展，西方国家各主要大城市都出现过交通阻塞、环境污染等为特征的“城市病”；二战后，一些发展中国家的大城市也曾重蹈其辙。为解决这些问题，世界许多国家花了大量的人力物力进行综合治理，取得了显著的成效。当前，世界许多国家对解决城市管理的问题取得了共识，就是要从先发展、再治理的传统发展观转向经济与社会相互协调、相互促进的现代发展观。国外在城市管理方面的经验与教训，为我们提供了借鉴。
我国一些城市在发展过程中，不同程度地出现供水紧张、环境污染、交通拥挤、住房不足等问题。有的问题已成为现代城市可持续发展的障碍。我国属于走上城市化的后起国家，应避免重蹈城市化先行国家曾付出过沉重代价的覆辙。这就要认真研究，着眼于跨世纪的可持续发展，搞好现代城市管理。
当前，在我国城市管理中，比较普遍的问题是：重视抓经济发展，忽视城市管理，有的城市财力不足，难于把更多的资金用于城市管理；有的比较注重城市管理的“硬件”——基础设施建设，而忽视城市管理的“软件”，忽视了城市生态环境的设计与布局，忽视了文化建设，甚至忽视了人文环境的保护，忽视了人的素质的提高。城市管理缺乏系统性、综合性和全面性，使城市环境出现“脏、乱、差”的状况未得到根本的解决。在以往的城市管理中，往往“重生产、轻管理，重经济职能、轻社会职能”，以单纯的片面的经济增长指标，来作为考核和评价城市政府政绩的主要标准。于是，城市政府在完成各项经济指标的过程中，无暇顾及城市经济、社会、生态、人文、环境的协调发展问题，导致城市管理处于较低层次状态。这样的管理模式与现代城市是不相适应的。因此，建立科学有序、先进高效的城市管理新模式已刻不容缓。
城市本身是一个复杂的有机体，具有多功能、多层次、高度综合的性质。因此，城市管理必须采用系统方法，从全局、整体的高度来处理和解决局部、个别、具体的问题，使各种要素得到合理配置和系统的整体优化，从总体上处于最佳运行状态。这样，城市就能够充分发挥其整体功能和作用。同时，现代城市管理的目的是要保证为城市经济和社会发展创造良好的条件，为市民提供舒适、和谐的工作和生活环境，提高市民素质和城市文明程度。因此，在现代城市管理中，必须贯彻可持续发展战略的原则和要求，以确保其经济、社会、环境、人口协调发展，经济效益、社会效益和环境效益达到有机统一。这就要把搞好生态环境保护和加强城市人文环境建设作为保障城市可持续发展的重要环节来抓。
创建具有中国特色的现代城市管理机制
确定既适合我国国情和市情、立足现实又着眼长远的城市规划，这是建立和健全城市管理机制的前提。这就要为城市功能定位。现代城市是处于不断发展的过程，要研究城市的自然环境、资源条件、历史沿革、产业特点和各种优劣势，把城市的发展纳入整个国家和大区域的中长期发展目标中去考虑，探讨其发展趋势，为其定位。这是解决现代城市管理的方向性、指导性的根本问题。比如，南宁市在城市定位上，综合考虑了它作为全国五个民族自治区唯一近海的首府城市，具有沿海、沿边、沿江和沿线的综合优势，随着国家加大对中西部地区的开发力度，大西南出海通道建设的逐步完善、南昆铁路的开通、中国和东南亚国家关系的明显改善、香港的回归、“南（宁）北（海）钦（州）防（城）”经济区的逐步形成等各种因素，经过反复论证和研究，确定南宁市为大西南出海通道的枢纽城市、具有南方特色、民族风格的现代化城市。近年来，由于按此定位规划，符合于客观实际，有效地推动了城市建设的进程。
理顺城市管理体制，建立高效、合理、动态发展的城市管理网络，是提高城市管理现代化水平的内在要求和关键所在。目前，我国的城市管理体制改革尚在探索之中。经过多年的实践，目前已基本形成了共识，认为“建管分开、建管平行、管理实体”以及“二级政府，三级管理，四级网络”的模式比较合理，它的内涵是，在坚持集中统一的前提下，通过理顺建设职能和管理职能的关系，合理调整市区分块，理顺条块关系，强化城区的属地管理等功能，朝着“统一规划、分级管理、以块为主、条块结合、条条保证、权责一致”的方向迈进，从部门行业管理转向综合管理，形成齐抓共管的局面。与此相适应的是，市政管理部门（如环卫、园林、物业等）逐步向事业单位企业化管理转变。它有利于实现城市管理的规范化、科学化和法制化，使得城市的建设职能和管理职能并重，形成建设与管理相互促进、相互协调的机制，从根本上解决多年来“重建轻管”等问题，同时也理顺条块关系，加强了城区、街道办事处、居委会的管理功能，有利于调动和发挥各级组织的积极性，共同搞好城市建设和管理。
在计划经济条件下形成的城市管理实质上是一种“经济主导型”管理模式，忽视对城市公共社会环境和城市文明的建设与管理。现在，我们应建立“社会主导型”管理模式，它是一种在市场经济条件下现代城市管理模式，除了重视侧重对城市规划、基础设施建设之外，还要加强环境改造与保护、科技文化与教育，以及社会治安、卫生保健、社会保障等各方面的发展和管理。这种现代城市管理模式建立在系统观念的基础上。实现城市管理模式从“经济主导型”向“社会主导型”的转变，提高城市管理的现代化水平，必须改革和完善评价、考核城市政府政绩的方法及其指标体系。除包括必要的经济增长指标之外，应以城市规划和建设的水平和质量，公共基础设施的完善程度，环境绿化、美化的程度，科技文化、教育和社会公用事业的发达程度，以及市民文明素质和城市现代化管理水平等为重要指标，来评价、考核政府的政绩，引导和制约政府的行为。
城市建设尤其是城市基础设施建设需要大量资金投入，这是任何一个城市发展都不可能回避的问题。应该认真研究在市场经济条件下，如何把市场机制引入基础设施建设，把国内外两个市场、两种资源利用起来，加快城市建设的进程。近年来，不少城市认真探索筹措城市建设和管理资金的路子：一是建立有地方特色和优势的产业结构，着力培植地方财力，利用地方税收政策支持和鼓励国内外资金投入城市基础建设。随着税收，特别是地方税收的增加，使用更多的财力投入于城市建设和发展。二是采取灵活的资金筹措办法，包括收集城市建设配套基金、收取市政设施有偿使用费、国外政府贷款等多种渠道进行筹集。拓宽引资融资渠道，利用外资通过建造、经营、转让方式，向外资出让部分路桥专营权、筹资建设其他路桥等设施，是国际国内加快城市基础设施建设的成功经验。这种融资方式，盘活了现有城市基础设施国有资产存量，如通过路桥经营权的转让引进资金，使存量的国有资产变为建设资金。通过引进外资，加快城市基础设施的建设，弥补了地方财力的不足，给城市基础设施建设注入了新的活力。
现代城市是一个巨大、复杂的系统，其管理的方法应是多样化的，不同的方法也应有不同的功能。以法治城是我国城市管理手段和方法转换的关键环节，也是城市管理走向现代化的必然要求。用它来调整、理顺城市建设和管理中各方面的关系。在市场经济条件下，城市总体规划应具有法律效力，必须严格遵守。各地应重视规划管理的地方立法工作，制定和完善城市规划管理的法规体系，确保城市规划的顺利实施。与此同时，合理、科学地配置使用各种管理手段。诸如行政方法、经济方法等都是现代城市管理的重要方法。随着我国经济社会迅速发展，城市规模扩大，人口流动性大，商品流通和市场竞争复杂化，更要注意综合运用多种方法，以实现高效率的管理效果。
动员人民参与现代城市管理
搞好现代城市管理的根本目的，是为了提高广大人民群众的生活水平和生活质量。动员人民群众的积极参与，是我国搞好现代城市管理的重要方法和基础。它是我国社会主义制度特有的政治优势。因而规划好城市、建设好城市、管理好城市是现代市民应具备的基本素质和要求。这就要把加强现代城市管理作为城市全体市民的共同目标、共同责任、共同荣誉、共同实践。要倡导全体市民牢固树立现代城市观念，提高市民参与城市管理的自觉性，把城市管理过去单纯靠政府变为全体市民的共同参与，把政府的强制性变为市民的自觉性，树立起人民城市人民管，管好城市为人民的意识。还要认识到，市民良好的思想道德和科学文化素质对城市的管理与发展起着促进和保障作用。因此，要大力开展社会主义精神文明建设，实现以思想道德、科学文化水平、民主法制观念为主要内容的城市公民素质的显著提高。
动员广大市民积极参与现代城市管理，需要设计和选择具有较强吸引力的新载体。这几年来，我国许多城市在认真总结城市管理成功经验的基础上，提出了以创建“三城”（全国卫生城、全国双拥城、全国文明城）为载体的加强现代城市管理的思路。这是进一步扩大对外开放、改善投资环境、强化城市功能、促进经济和社会协调发展的重要措施，是为广大人民群众营造一个舒适整洁、环境优美、文明礼貌、社会稳定、经济繁荣的重大策略。经过几年的实践表明：它有利于进一步加强和完善城市基础设施、改善投资环境、树立城市良好的对外开放形象；有利于进一步树立党和政府在人民群众中的形象；有利于改善人民群众的工作和生活环境，提高人民群众的生活质量水平和城市文明水平；有利于在改革开放和现代化建设的实践中，把两个文明建设紧密结合起来，形成相互促进、协调发展的格局，把我国城市建设成为经济社会稳步发展、整洁有序、安定和谐、充满朝气和活力的现代化城市。