我国政策性金融的特殊运行机理 [复制链接]

第6版(理论)
专栏：扎实推进两个根本转变

　　我国政策性金融的特殊运行机理
朱元樑
内容提要：政策性金融机构一般是由政府创设、倡导甚至直接经营的。政策性金融机构依据政府宏观决策和法规行事，注重实现政策效果和社会效益，具有明显的引导资源配置的机能。
政策性金融实际上是政府与金融相互渗透、相互利用的一种金融方式。一方面，政策性金融是财政分配的一种转化形式；另一方面，财政分配又利用了金融手段，使财政资金经营化。政策性金融是政府进行宏观调控和干预经济的一个重要工具，是执行和承担政府宏观调控职能的宏观调控主体，也是从事货币经营业务的微观市场主体。
随着社会主义市场经济体制的建立和发展，银行制度正在经历着市场化变革。政策性金融继承了传统计划金融制度下的某些运行特征，但它以不破坏市场机制为前提，其职能定位是弥补商业金融的“空隙”和克服市场的弱点和消极方面。
政策性金融是在政府资金的支持下，以国家信用为基础，运用特殊的融资手段，严格按照国家规定的业务范围、经营对象、存贷利率，直接为贯彻、配合国家社会经济发展政策而进行的政策性资金融通活动。国外往往是在有了相对发达的商业金融体系之后，才分离出政策性银行或产业银行，规范的商业金融是政策性金融运行的信用基础。而我国政策性金融则是在经济体制和金融制度转轨过程中产生的，因此，除了具有国外政策性金融的一般特征外，还客观存在着自己的运行机理和内在规定性。揭示和把握我国政策性金融的特殊运行机理，有助于认识其客观运行规律，对于充分发挥政策性金融在贯彻国家产业政策和区域发展战略，促进国民经济健康、稳定、协调发展方面的功能和作用，具有十分重要的意义。
政策性金融注重实现政策效果和社会效益，具有引导资源配置的机能
从最基本的意义上说，政策性金融机构是政府的金融机构，一般是由政府创设、倡导甚至直接经营的。因此，政策性金融机构必然与政府的社会经济职能相联系，并按照政府的意向从事政策性融资活动。政府对政策性金融的理性干预和参与以及政策性金融执行政策职能的过程，就是政策性金融引导资源配置的过程。
首先，市场机制在金融资源配置过程中起着基础性作用，但在金融领域中，市场同样存在着作用边界和失效现象，从而使按市场法则运作的商业性金融机构不能完全解决金融资源的有效配置问题。比如，商业性金融机构往往在自主选择和自由竞争的前提下，以实现自身利润最大化为出发点来配置金融资源，其结果往往会导致金融资源从低利产业、行业和地区流向高利产业、行业和地区。这种流向若从纯经济和微观角度看是合理的或有效的，但若从社会合理性和宏观效益角度看则会带来一系列问题，如社会结构失衡、地区发展不平衡等。对于金融资源配置中商业性金融机构和市场不能解决或解决不好的问题，显然需要政府加以正确的指导和调控。我国政府设立的三家政策性金融机构就是依据非商业性原则，主要运用经济手段对社会资源进行引导配置的有效干预工具。
其次，在现代高度信用化和金融化的市场经济中，政府的若干经济职能需要借助于金融手段来实施，其中设置政策性金融机构是作用力度较大、效果较好的方式之一。
再次，政策性金融引导社会资源配置的机能还表现在我国政府赋予政策性金融机构不同于商业性金融机构的职能、行为目标和融资准则。
从政策性金融执行政府经济政策的职能看，政策性金融机构必须从政府的角度和“社会公共利益”出发，并按政府的经济政策意图从事投融资活动，从而鲜明地体现着执行政府经济政策的职能和特征。政策性金融机构主要以贯彻国家产业政策和区域发展政策为主要职能和任务，通常以优惠的利率水平、贷款投资期限和融资条件对国家政策支持发展的产业和地区提供资金支持。从政策性金融的行为目标看，政策性金融机构是贯彻政府政策的一种工具，通常在国民经济发展的整体利益和长远利益上发挥作用，一般不以营利为目标。从政策性金融的融资准则看，政策性金融机构一般要以政府经济职能和政策为依据，按照政府的意向来安排其融资活动和资产负债结构。
可见，我国政策性金融机构从诞生那天起，就坚持把政府意图贯穿于其投融资活动的始终。政策性金融机构依据政府宏观决策和法规行事，注重实现政策效果和社会效益，具有明显的引导资源配置的机能。
政策性金融是政府与金融相互渗透、相互利用的一种金融方式
政策性银行与政府的关系集中具体地体现在政策性银行与财政的关系上。政策性银行的资本金由政府拨付，政策性银行筹资由政府担保，筹资成本和贷款利差由财政补贴，呆帐损失也最终由财政补贴。政策性银行部分资金来源的财政性质和资金运用的银行性质，决定了政策性金融实际上是政府与金融相互渗透、相互利用的一种方式。一方面，政策性金融是财政分配的一种转化形式；另一方面，财政分配又利用了金融手段，使财政资金经营化。因为，财政分配具有好的方向性，可以较好地体现政策，其无偿性更多地注重社会效益。而商业性金融机构的贷款是以营利性决定资金流向，但不便于配合国家的产业政策。政策性银行既有政府的优势，又有银行的优势，既遵循了市场经济的一般规律，又弥补了市场的不足。因此，政策性银行是金融与财政、宏观与微观、间接管理与直接管理、有偿与无偿的巧妙结合体。
与国外政策性银行不同的是，在我国政策性银行的资金来源中，财政拨款所占比例很低，而主要依赖中央银行和金融市场。因此，我国政策性银行与财政的关系，不像国外政策性银行与财政的关系那么紧密，这也从另一个方面说明了我国政策性银行在执行政府政策的同时，还必须充分发挥其作为银行的作用。
政策性金融既是执行和承担政府宏观调控职能的宏观调控主体，又是从事货币经营业务的微观市场主体
政策性金融是政府进行宏观调控和干预经济的一个重要工具，如同财政税收和财政补贴一样，都具有引导民间机构投资活动有利于国民经济发展的功能。从这个意义上说，政策性银行执行政府经济政策的过程，就是其代表政府对经济进行干预和调控的过程，政策性银行是以宏观调控主体的身份来完成政府赋予的职能和任务的。这主要表现在以下几个方面：从产权结构上看，我国成立的三家政策性银行都是直属国务院领导的完全由政府出资创办的、全民所有制性质的政策性金融机构，政府是政策性银行唯一合法的产权主体，其所有权很大程度上集中在政府手中。从决策结构看，在政策性金融机构的组织结构中，与政府所有的产权结构相适应，其经营和管理是多元化的，是由多个决策主体和决策过程来完成的，其宏观决策权高度集中于政府和有关部委。相对于商业性金融机构而言，政策性金融机构内部各层次决策的自由度和自主权是很有限的，明显地区别于商业性金融机构。再从行为目标看，政府直接划定了政策性金融机构的行为边界，即政策性金融机构不能对市场利益原则和自身营利状况进行多的权衡，以追求社会效益为宗旨，不以营利为目的。由此可以看出，政策性金融机构不能完全以市场主体的角色从事经营和管理，实际上是以宏观调控主体的身份在执行政府的调控职能。
根据国务院有关文件规定，我国政策性银行是“独立法人”，“实行独立核算，自主、保本经营，企业化管理”。这说明政策性银行又是金融企业。一方面，它作为金融企业，是因为政策性银行与商业性金融机构一样具有信用中介职能；另一方面，政策性银行又是特殊的金融企业，是与政府有特殊密切关系的金融企业。政策性银行既为“银行”，不论其被赋予的政策功能有多大，都必定有金融企业性质的一面。因此，政策性银行首先要办成“真正的银行”，以银行的方式而不是以财政的方式、赈济的方式、配给的方式执行政府的经济政策。正是从这个意义上说，政策性银行必须以市场主体的身份执行政府的经济政策。这是关系到政策性银行生存与发展的大事。
政策性金融不是银行制度的传统化复归，而是有利于克服市场自身的弱点和消极方面
由于政策性金融与政府有着极其密切的关系，其资金管理的计划性和组织管理的行政性带有计划性的特点。有人担心发展政策性银行会导致银行制度的传统化复归。其实，这种担心是多余的。
经济决定金融，金融体系总是在一定社会经济条件下产生的，受一定时期占统治地位的经济大系统运行规则的支配。改革开放以前，我国原有的计划金融体系模式是在计划经济条件下产生和发展的，金融体系模式摆脱不了计划经济体制的影响，深深地打上了计划经济体制的烙印，金融体系的运行机制发生了很大的扭曲。
随着社会主义市场经济体制的建立和发展，我国银行制度正在经历着市场化变革。政策性金融继承了传统计划金融制度下的某些运行特征，如政策性金融资产配置方式和运行调节方式的计划化，但它以不破坏市场机制为前提，其职能定位是弥补商业金融的“空隙”和克服市场的弱点和消极方面，其运行机制并不是计划金融体系的运行机制，不是完全受制于政府的从属物和行政工具，而是成为与宏观调控相适应的金融助推器。政策性金融将在国家有关法律支持下，与商业性金融平行运行、平行发展。在整个金融体系中，商业性金融居于主体地位，政策性金融居于补充地位。
在市场经济条件下，社会实业资本和商业信贷资金受投资经济效益驱使，容易形成“马太效应”：越是发达的区域聚集的资金越多，越是落后的区域情况则恰恰相反。资金流向是导致一国区际经济差距扩大的主要因素之一。在乘数效应的作用下，以收入为标志的区际差异呈进一步加速扩张趋势。为适应经济区域化发展的需要，要充分发挥政策性金融的作用。政策性金融是政府扶植型金融，承担区域发展的融资职能，执行国家区域开发政策，是政府实施产业调控政策和区域调控政策、引导社会资金流向的重要工具。政策性金融以政府赋予的区域调控职能为“天职”，根据生产力的梯度分布，把区域信贷政策和产业倾斜政策结合起来，利用市场力量拉大区际经济发展差异的客观特性，配合政府进行梯度整合，从而有效调动经济资源，推进区域经济平衡协调发展。
在重点产业成长初期，不少产业的发展前景尚不明朗，商业性金融机构在投资决策时常常踌躇不决。政策性金融机构对这些产业的先行投资，表明了政府对这些产业的扶持意向，从而通过自身的政策性融资活动，间接地吸引、引导商业性金融机构和私人部门从事符合政策意图的投融资活动。一般而言，大部分政府扶植的产业对政策性资金的依存度都随时间推移而下降。这说明，在产业融资活动中，存在着“政府金融机构先行投资—商业性金融机构跟踪投资—政府金融机构再转移投资方向”这样一种牵引机制，不仅使商业性金融机构的活力得以充分发挥，而且使政策性金融机构有了用武之地。需要指出的是，政策性金融机构的先行投资不是取代或包揽市场的选择，而是在市场未能有效选择的情况下，政府通过政策性金融机构发挥引导资源配置的作用。