要重视公共政策的研究 [复制链接]

第6版(学术动态)
专栏：探索与争鸣

　　要重视公共政策的研究
王晓民
７０年代以来，公共政策的研究、拟制及其应用受到广泛的关注。原因有两点：一是它所研究与解决的问题和公众利益密切相关。它以其自身的理论体系和方法，影响和指导政府的行政行为，使公共问题得以顺利解决，公众利益得到最大满足。二是行政现代化的必然要求。无论是发达国家，还是发展中国家，政府决策的科学化是共同追求的目标，尤其是发展中国家，随着社会的发展，现代化步伐的加快，决策的科学化、民主化的要求日益迫切。随着经济的发展，必将给社会带来一系列的问题，社会协调与现代行政决策的作用也越来越突出。公共政策学作为新兴的学科迅速发展，其原因在于它有较强的应用价值。在西方商品经济社会的环境中，经济、政治的发展，同时拓展了行政管理功能。同样，公共政策学的研究，也有利于促进企业、集团等各类机构实施有效管理。
不同时期公共政策学的发展，既受到理论与实践因素的影响，也受到不同社会制度、不同国情的影响。无论是什么阶级占统治地位的政府，若要维护其统治，要使国家及社会遵循一定的方式存在和发展，就必须对国家的行为进行规范和指导。这种对于政府政治权力的运作及其政策措施所进行的各种分析、研究、批评及建议，就属公共政策学研究的范畴。
公共政策理论体系有两个特点：其一，基础理论来源于政治学和行政学，它的重点是从理论上论述公共政策，指明公共政策的定义、特征、意义以及基本的理论构成。其二，将新的科学技术成果及手段，特别是将现代管理科学应用于公共政策理论中，为政策的科学性提供了有效的保证。因此，有的学者认为，公共行政就是公共政策的制定。从这个意义上说，研拟公共政策是现代行政的方向，应用公共政策理论是现代行政管理的重要内容。
那么，何谓公共政策？国内外学术界众说纷纭，见仁见智。笔者认为，公共政策定义中应当包括三个基本要义：其一，公共政策所关注的是公共问题。公共性是公共政策最基本的属性。政府具有行政权力，处理公共事务，因而制定公共政策是政府的主要职责之一。其二，公共政策是政府的主张，体现着政府的意志。它可以是行政法规，也可以是针对公共问题的解决方案和规定，对社会资源及人们的行为方式起到引导、规范和决定的作用。其三，公共政策是政府运用自身的行政权力、公信力以及权威性，按照职能分工、职责权限和业务范围实施管理的主要手段。鉴此，笔者将公共政策定义为：政府及部门或行政机构运用其职能，规范与指导社会组织和个人行为，以及调动各种社会资源的主张或决定。它是为了实施有效的管理，在法律的基础上制定的、较之法律更为灵活、具有规范社会组织及个人在公共事务问题上的行为准则。
根据上述定义，可以看出公共政策有以下特征：
两重性：政府以国家的名义行使国家职能。任何政府本质上都是代表一定阶级的。这就决定了公共政策必然具有阶级性。但同时也应看到，性质不同的政府在履行国家职能、对社会公共事务进行管理时，总会面临一些共同的问题。有些问题的出现与解决，与国家制度并无直接关系。它所表现的公共政策的另一属性，即非阶级性。本文称之为社会性。应当指出的是，虽然公共政策具有社会性，但阶级性是公共政策的重要属性。
公共性：是指公共政策涉及的社会公共事务。这类问题涉及广泛的公众利益，对社会生活产生一定的影响，非政府或其行政机构出面不能解决。
权威性：公共政策具有宪法和法律赋予的约束力和强制性。公共政策可以修订、完善，并经过一定的立法程序上升为法律，或者经过一定的行政审批程序予以确认，成为某种规章制度和社会公约。各类社会组织和个人，都必须服从，政府相关部门有义务保证其在一定的或全社会的范围内实施。
实用性：公共政策要解决社会发展中遇到的各类现实问题，就必须要面对问题做出回答。如必须回答管理科学中的五个“Ｗ”，即：什么、谁、什么时间、什么地方、为什么，一个“Ｈ”，即：什么方式。一切社会问题的质和量都因时间、地点、参加者等条件的变化而变化。它要从实际情况出发，经过分析和研究，提出切实可行的主张或决定，解决社会生活中的各种现实问题。
灵活性：是指公共政策可针对问题的性质、大小、范围等情况，随机应变，灵活地做出决定，快捷地提出解决问题的办法。这是公共政策较之法律更为灵活的一个特点。公共政策经过实践证明具有维护统治阶级长远和基本利益且比较成熟时，就可能上升为法律的有关内容。当形势发展了，则可根据新情况修改或制定新的公共政策。
我们党历来重视政策的研究，并善于利用政策来体现政府意愿，实施行政领导，但我国对公共政策理论的研究和应用，起步较晚。这其中有来自文化、传统观念和体制等方面的影响。其主要表现在以下几方面：第一，在幅员广阔、人口众多的国度里受区域发展不平衡和部门林立的体制影响，在分层制定和执行政策时，容易出现“政策走样”和政策逆向效应，即所谓“上有政策，下有对策”的现象。第二，在制定公共政策中不同程度地存在着重视管理者的需要，忽视社会各界人士的意见；重视政策的政治性，忽视政策的社会性；重视政策理论对公共政策的指导作用，忽视其他社会科学和自然科学对公共政策的指导作用；重视硬件的作用，忽视软件的作用；重视制定，忽视执行、评估和调整；重视行政部门的意见，忽视专家、学者的意见，等等。第三，公共政策科学没有得到应有的普及。主要表现在：１．高等院校政治学、行政（管理）专业，尚未普及公共政策课程，投入公共政策科学专业的研究人员，特别是有行政经验和公共政策理论的专家还很少，以致系统地收集有关公共政策的案件工作至今尚未开展。２．公众尚未建立起科学的公共政策观念。
因此，研究、拟制、发展和完善适合我国国情、以建设有中国特色社会主义为目标的公共政策理论，是摆在我国从事公共政策研究和实践的理论工作者和行政队伍面前的一项迫切而艰巨的任务。