加快和深化社会保障制度改革 [复制链接]

第9版(理论)
专栏：

　　加快和深化社会保障制度改革
胡晓义
内容提要：
社会保障制度是现代工业文明的产物，经过１００多年的发展，现已成为各国政府社会经济政策中不可缺少的组成部分。新中国在诞生之初，便建立了社会保障制度。
改革开放以来，我国积极推进社会保障制度改革，取得了显著成效。“九五”期间及下世纪初，我国加快和深化社会保障制度改革的主要目标和任务是：扩大社会保险的覆盖面；大部分社会保险项目应由政府、企业、劳动者个人共同承担经济责任；在养老、医疗保险等项目上实行社会统筹和个人帐户相结合的制度，以实现“效率优先，兼顾公平”的指导思想；在社会保险领域，要统一基本制度，统一管理体制，统一技术规范；构筑强制性、补充性、储蓄性三个层次的社会保险体系；均衡和减轻企业负担，为国有企业改革创造条件。
社会保障制度改革应从实际出发，通过试点，取得经验，再逐步推开；改革的重点是养老保险、失业保险和医疗保险等；要把改革和管理结合起来，逐步统一管理机构；各方面要协同配合，推进社会保险制度的改革与发展。
近几年来，社会各界对加快社会保障制度改革的呼声日渐高涨。不同群体从不同角度出发，对社会保障制度的功能及其改革的目标，有着不同的理解和希冀：地方政府希望借此实现“保一方平安”的责任，众多企业希望以此减轻沉重的社会负担，广大职工群众则希望得到后顾无忧的保证。应当说，这些要求都是正当与合理的。在当前深化社会保障制度改革的进程中，应当认真考虑这些要求，按照建立健全社会主义市场经济体制的目标，积极推进社会保障制度改革。
社会保障制度改革的必要性
社会保障制度是现代工业文明的产物。在工业社会前的自然经济形态里，家庭构成了社会保护网的基本单位。劳动者在劳动过程中遭遇到风险，便由家庭成员或有血缘关系的家族成员来救助。随着工业化的进程，一方面，大家庭离析为规模很小的“核心家庭”，抵御劳动风险的能力大大减弱了。另一方面，资产阶级为获取巨额利润，肆意盘剥，工人阶级生活陷入困境。为了缓和社会矛盾，维护社会正常秩序，在上个世纪末的欧洲，首先出现了社会保障制度。这一制度的基本内涵是，当劳动者因年老、患病、工伤、生育等原因永久地或暂时地、完全地或部分地丧失劳动能力，或者因失业而丧失工作机会、丧失收入来源时，由国家和社会通过法律强制性制度，对其提供经济上的援助或补偿。这一制度经过１００多年的发展，现已成为各国政府社会经济政策中不可缺少的组成部分。
我国是建立在生产资料公有制基础上的社会主义国家，劳动人民是国家的主人。为了切实维护广大人民群众的利益，新中国在诞生之初，便建立了社会保障制度，主要包括对职工的社会保险，对公民的社会救济、社会福利，对军人及其家属的社会优抚，以及住房制度等领域。１９５１年我国颁布了《中华人民共和国劳动保险条例》，标志了我国社会保险制度的建立，社会保险制度作为社会保障体系的核心发挥着积极作用。《劳动保险条例》规定了职工在生、老、病、死、伤、残等各种风险下的保障收入标准。这在当时条件下，对保障劳动者的基本权益，调动广大职工建设社会主义的积极性，起到了巨大的促进作用。但是，随着经济体制改革的深入，特别是社会主义市场经济的发展，原有的与计划经济体制相适应的社会保险制度显露出种种弊端。比如，原有的社会保险制度基本上只在国有企业范围内实施，而集体企业，特别是改革开放以来大量涌现、并成为吸纳新增劳动力就业渠道的外商投资企业和私营企业，以及个体劳动者，则在社会保障制度之外。这种状况使劳动者不能平等地享受《宪法》规定的社会保障权利，又使一些职工在国有企业改革、分流富余人员的过程中，对跨出国有企业之门心存疑虑。又如，原来的劳动保险制度，实际上是由企业负责职工的生老病死伤残，不仅承担经济责任，而且承担管理服务职责。这就使得一些老企业的社会事务负担十分沉重。在计划经济体制下，由于是统负盈亏，这种状况并不对国有企业的生存与发展构成影响；但在市场经济条件下，由于过高的成本和费用，这些老企业很难与同类企业在市场上展开公平竞争。再如，过去的劳动保险待遇标准都是由政府统一制定的，被保险者不承担任何经济责任，待遇水平与其劳动贡献大小之间也缺乏紧密联系。这就难免在职工中形成依赖国家的心理。可见，原有保障制度不能适应社会主义市场经济发展的要求，必须进行改革。
社会保障制度改革的主要目标和任务
改革开放以来，我国积极推进社会保障制度改革，取得了显著成效。“九五”期间及下世纪初，我国将进一步加快和深化社会保障制度改革，其主要目标和任务是：
覆盖广泛。养老、失业、医疗、工伤、生育这５项社会保险，应当覆盖到城镇中各类企业的全部员工，以及城镇个体劳动者及其帮工。目前，有关方面正在养老保险领域积极推进一项“覆盖计划”，要求到本世纪末全国基本实现广泛覆盖的目标；对其他社会保险项目也有类似要求。如果这些计划能够完成，劳动者可以享有社会保障平等权利；同时，通过保险的“大数法则”（即覆盖范围愈大则抵御风险能力愈强），均衡企业之间的负担，从而为企业改革、劳动力资源优化配置创造较好条件。
责任分担。除了少数依法理及国际惯例不应由个人缴费的项目（如工伤、生育保险）外，其他社会保险项目都应由政府、企业、劳动者个人共同承担经济责任，即企业和个人分别缴纳社会保险费，政府承担在特殊情况下提供财政资助的责任。实行个人缴费制度，不仅有利于扩大社会保险的供款来源，更有助于培养劳动者的社会保险意识。
机制更新。我国社会保险制度从诞生至今，始终是以保障、互济、公平为三大基本原则。现阶段我国社会经济发展的总的指导思想是“效率优先，兼顾公平”。按照这一指导思想，在社会保险领域就应当既引入激励效率机制，又必须保障公平。因此，应在养老、医疗保险等项目上实行社会统筹与个人帐户相结合的制度，以社会统筹方式满足劳动者最基本的保障需求，以个人帐户形式体现劳动贡献、缴费多少不同的劳动者在保障水平上的适当差别。
统一规范。我国的各项改革措施大多是从基层的、局部的试点开始的，这是一个摸索经验的必要过程。经过一定阶段的实践后，就应通过立法手段，将一些成功的做法统一规范起来，否则各个地区各行其是，难免影响宏观调控和统一市场规则的运行。在社会保险领域，一要统一基本制度，即方法、标准的统一；二要统一管理体制，即各部门、各层级责任、权力的明晰；三要统一技术规范，即计算机网络、操作程序等的统一。
多重层次。在社会保险领域，政府的责任是有限的，以法律强制性制度提供的社会保险只能保障人们的基本需求。有条件的企业可以举办补充性养老、医疗等保险，既满足职工的更高需求，也构成企业在劳务市场中吸引优秀人才的又一竞争手段。劳动者个人也可以通过购买人寿、健康保险等方式，开展个人自愿的储蓄性保险，一旦遭遇风险，便可以得到更多的补偿。强制性、补充性、储蓄性三个层次保险，将构成我国社会保险体系的三大支柱。
减轻负担。国有企业改革始终是经济体制改革的中心环节，社会保险制度改革应当紧紧围绕这一中心环节。通过统一标准筹集资金，均衡企业之间的负担，这是社会保险的题中应有之义。当前，减轻企业负担的重点，一是控制企业缴费的比例，制定企业缴费的上限，防止无节制、无标准地提高企业缴费数额；二是减轻企业社会事务负担，有计划地实现退休人员养老金社会化发放、退休人员社会化管理、企业医疗机构社会化等。
社会保障制度改革的方法和策略
围绕上述目标和任务，加快和深化社会保障制度改革需要注意以下几点：
从实际情况出发，通过试点取得经验，不断完善改革思路。解放思想，实事求是，一切从实际出发，是我党的思想路线。深化社会保障制度改革也要遵循这一思想路线。改革的方案只能在改革的实践中创造出来，领导机关的责任是兼收并蓄、总结归纳、去粗取精，完成由特殊到一般的加工过程。我国的养老保险制度，是在各地实践的基础上，逐步统一规范起来的。我国的医疗保险制度改革正在分析、比较、总结江苏镇江、江西九江及其他试点地区的经验，以取得推进这一改革的有效办法。上海市建立了“下岗职工托管中心”，创造了将失业保险与富余人员安置结合起来的新经验，并正在向全国普及。这说明，通过试点，取得经验，逐步推开，是顺利推进社会保障制度改革的基本方法。对于各地区、各基层来说，即使有了统一的改革方案，也不意味着就可以依样画葫芦，消极执行就行了。我国地域广阔、人口众多、各地区社会经济发展不平衡，任何改革方案都不可能包括所有的情况，适用于一切地方。因此，各地区必须根据中央的路线、方针、政策，深入研究实际情况，创造性地开展工作，完成从一般到特殊的加工过程，并在实践中丰富改革思路，完善改革方案。
突出深化社会保障制度改革的重点。当前，社会保障制度改革的重点一是养老保险，二是失业保险，三是医疗保险。说养老保险是社会保障制度改革的重点，是因为这一项目的固有属性。每个人都将步入老年，因而养老保险是关系到每个人切身利益的普遍性制度。更重要的是，我国正在进入人口老龄化社会，并将在下世纪二三十年代达到老龄化高峰。养老保险是一个资金长期积累的过程，直接关系到我国未来几十年的社会经济发展，关系到第三步战略目标的实现。当前，养老保险制度改革，一是以“社会统筹与个人帐户相结合”为原则，统一基本制度，改变制度分散、方法各异的状况，并实现机制更新；二是提高基金管理层次，基本实现城市一级的资金统筹，有条件的地方实行省级统筹；三是为应付“白发浪潮”而预筹资金。失业保险作为社会保障制度改革的重点，是与建立社会主义市场经济体制紧密联系的。随着国有企业改革力度的加大，劳动力资源配置手段日趋市场化，能否妥善地处理失业问题，是对社会主义中国的一个考验。当前，我国实行“积极的劳动力市场政策”，把失业救济与职业介绍、转业训练、生产自救等就业服务工作紧密地结合起来。一方面严格控制失业率，保障失业者的基本生活，保持社会稳定；另一方面针对失业者特别是下岗富余职工的实际情况，加强就业信息交流，通过宣传教育转变就业者的择业观念，通过培训提高劳动力素质，拓宽就业渠道，努力减少摩擦性失业和结构性失业。医疗保险制度改革已引起越来越多的企业和职工的关注。医疗保险制度改革的目标，一是要保障基本医疗，既要使劳动者在患病时能够得到基本保障，不会因病陷于贫困无助的境地，又要将这种保障水平控制在政府和企业可以承受的范围内；二是个人承担适当的经济责任，通过建立医疗保险个人帐户，个人自付部分医疗费用等形式，改变医疗费吃“大锅饭”的状况；三是减少医疗资源浪费，加强对医疗机构的管理和监督，使有限的医疗资源得到更有效的运用。
把改革和管理结合起来。社会保险制度的发展经验表明，改革和管理都是不可或缺的。改革是机制更新，决定着社会保险制度发展的方向；管理是机制运行，决定着社会保险制度发展的基础。目前，我国从事企业社会保险工作的有３０００多个机构４万多名工作人员，如果这支队伍的管理素质低下、管理手段落后，即使有再好的制度设计，也不可能取得预期的成效。要抓好管理，一是立章建制，形成标准的管理规范、服务项目、操作程序和岗位标准；二是严格资金管理，防止社会保险基金的损失和贬值；三是提高管理的现代化水平，尽快实现数据信息管理的计算机化。管理水平提高了，社会保险制度改革才可能有更好的组织和技术的基础。另外，社会保障管理机构要统一。有条件的地方，可结合机构改革，开展建立统一的社会保障管理机构的试验。暂时不能统一管理机构的地方，可先建立统一的资金营运机构，提高管理水平，降低营运成本。要积极探索建立专门的社会保险基金管理机构，按市场化原则营运和管理养老基金，并设立专门的监督机构，保证基金营运的安全性。选择若干城市，按照基金会法人组织的管理方式，进行补充养老基金投资、营运的试点。
各方面协同配合，共同推进社会保险制度的改革与发展。社会保险既是政府的一项重要经济政策，又是一项重要的社会政策。社会保险制度改革是一项浩繁的系统工程，仅靠哪一个方面，哪一个部门是无法独立完成的。因此，当前特别需要强调有关方面协同配合。在企业养老保险制度改革中，需要劳动部门与财政部门共同配合；在医疗保险制度改革中，需要医疗保险机构与卫生部门等相互协作；在失业保险制度改革中，需要失业保险机构与企业管理部门等方面彼此合作。例如，加强退休人员社会化管理这一改革措施，不可能设想再重新建立一套服务体系，而应当充分利用银行、邮局的网络实现养老金的社会化发放，依托社区组织对退休人员进行管理服务。而这就需要各有关方面积极协作，健全银行、邮局、社区组织的服务功能。只有各方面协同配合，社会保险制度改革才能顺利推进，实现“九五”计划和２０１０年发展纲要确定的目标。