市场呼唤合同行政监管 [复制链接]

第9版(读者来信)
专栏：调查汇报

　　市场呼唤合同行政监管
本报记者吕明军
在社会主义市场经济中，合同是广大市场主体第一的和基本的行为。企业的产供销要靠合同来连接，社会资源的配置要靠合同来实现。可以说，没有规范有序的合同行为，就没有健康的市场经济。
合同秩序混乱不容忽视
随着改革开放的不断深入，经济合同已成为企业开展生产经营活动的纽带。总的来说，合同在发展我国市场经济中起到了很重要的作用。但是，近几年来，在我国市场经济体制还不完善，市场运行规则还不健全，市场经济所必需的法制观念和行为规范还较缺乏的情况下，企业合同秩序混乱的问题也相当严重，其主要表现是：
１．合同履约率低，连环拖欠严重。据国家工商行政管理局提供的最新资料，去年各级工商行政管理部门对４９万多个企业的８５０万份、标的金额为１２５３５亿元的经济合同的签订履行情况进行了检查，发现到期未履行的合同２８万份，标的金额２１６．０９亿元；违约合同１０８０４份，标的金额４３．８６亿元；解除合同９１９４４份，标的金额６９．３５亿元。全国合同平均履约率只有６０％左右，有的地方仅有４０％多。
２．不合格合同大量存在。许多企业的合同意识比较淡薄，不懂合同，不重视合同，不会签合同，盲目签合同，不会用合同来保护自身合法权益，不知如何管理合同的现象普遍存在。１９９５年，工商行政管理部门检查了５０万家企业的合同签订情况，发现不合格合同３４．９万份。去年，在工商行政管理部门检查的８５０万份经济合同中，有４２万份经济合同不合格。
３．利用合同进行欺诈的活动十分猖獗。去年，各级工商行政管理部门共查处合同欺诈案件１．４万起，涉及金额７０多亿元。有的地方违法合同的比例在１％左右，有的地方违法合同的比例在３％上下。１９９５年，广东省湛江市工商行政管理局对民政局的８７家直属公司和挂靠公司进行审查，发现有３３家公司利用经济合同进行欺诈，涉及２３个省、市、自治区，７８个市（地、县）的１２７个单位，骗取金额达２５００多万元。
造成合同秩序混乱的原因：一是市场经营者合同观念淡薄，企业内部合同管理松弛；二是合同法规不健全，执法力度不够，打击不力；三是地方保护主义严重，给合同欺诈行为的查处和打击增加难度；四是合同的行政监管和行政执法被弱化，预防机制没有充分有效地运转起来。
合同行政监管势在必行
市场经济在某种意义上说是法制经济。司法审理对经济和社会生活的各个方面实行监控是一种有效的手段。但是，从我国目前的情况看，解决合同方面存在的问题，仅仅依靠司法审理是不够的，还需要行政监管和行政执法。
这是因为：单纯依靠司法的“不告不理”的原则，很难及时发现和制止恶意串通，通过合同侵吞国有、集体资产的行为，而合同行政监管可以通过日常监督，主动发现和制止合同的不法行为，直至移送司法机关追究其刑事责任；完全由司法部门进行事后处理，预防作用不大，而且只能追回部分损失，有无法避免的滞后性，而合同行政监管则可以通过事前、事中的监督，发现问题，制止欺诈，减少损失，易于收到“防患于未然”的效果；单纯依靠司法审理，对一些小额的欺诈行为难以绳之以法，原因是一些受害人对小额欺诈行为往往不愿提出诉讼，担心赢了官司赔了钱，而是希望政府有关部门进行行政处罚。
总之，合同行政监管有着预防、引导、规范、查处的作用。与司法审理互相配合和支持，形成司法审理与行政监管互相配合的执法体系，能够使我国市场经济秩序向着有序健康方向发展。
如何实行合同行政监管
国家工商行政管理局合同处的负责同志认为，合同的行政监管应坚持监督与指导并重，查处与规范并举的原则，在加强监督检查和依法查处的同时，搞好对企业的指导帮助和规范服务。具体地说，合同行政监管的途径和重点包括四个方面：
１．通过合同鉴证、登记、备案，建立预防机制。加强合同鉴证，把强制鉴证与自愿鉴证结合起来，国家订货合同、建筑合同等少数特别重要的合同，可以根据实际需要，经地方人民政府批准，实行强制鉴证。建立合同行政登记制度，对专营物资买卖合同、土地使用权许可合同、商品房预售合同等，逐步进行登记。为了便于监督，防止国有资产流失，对一定金额以上的国有企业的合同，应逐步实行备案制度。针对当前利用格式合同损害对方当事人利益严重的情况，逐步建立格式合同审批制度，严格管理。２．通过检查、统计、审计，建立合同预警机制。完善合同检查办法，对检查中发现的问题，及时发出整改通知书，并逐步建立合同执法档案，定期或不定期地公布执法检查结果。确定一批合同抽样调查点，建立合同抽样调查网络。建立合同统计制度，对合同签订、履行、违法等情况进行统计，及时把有关情况提供给有关部门，作为宏观调控的一种参数。针对当前利用合同损害国有资产的情况，逐步开展对国有企业合同的审计，防止国有资产流失。３．通过调解和处罚，建立调处机制。要建立健全合同行政调解制度，对双方愿意由工商行政管理部门调解的合同纠纷，积极予以调解，及时化解矛盾。建立并完善违法合同行政处罚制度，对利用合同损害国家利益、集体利益、社会公共利益和他人合法权益的违法行为，依法予以行政处罚，保护国家利益和当事人的合法权益。４．通过行政指导，建立规范机制。指导企业健全合同管理制度，推广使用合同示范文本，开展重合同守信用活动，培训企业业务人员，增强企业的合同意识和信誉意识，提高自我保护、自我约束、自我规范能力，为诚信守约创造良好的社会环境。
去年，各级工商行政管理部门监督经济合同当事人履行合同３６３万份，挽回或避免损失的合同３３１４２份，标的金额９７．７亿元，鉴证经济合同７１７．１万份，标的金额３６５７．７亿元，成绩不小。但与规范市场合同秩序的要求相比，还有相当的差距，因此，国家立法部门应当在制定有关经济合同法规时，确定合同行政监管的主体，明确职责，加大执法力度，以维护正常的经济秩序。