保护好生命线——耕地 [复制链接]

第1版(要闻)
专栏：

　　保护好生命线——耕地
新华社记者李尚志王言彬赵连庆
土地是我国十多亿人口和子孙后代的生存之本，如果保护不好，中华民族的生存和发展就会发生严重的危机，不要说建设、发展，连起码的吃饭问题都将难以解决。耕地资源紧缺并且逐年减少的现实，正在成为我国经济发展和社会进步的重大制约因素。
由人增地减带来的土地资源尤其是耕地资源的相对短缺，日益严重。今年以来，国务院总理办公会议、中共中央政治局常委在中南海先后听取国家土地管理局的专题汇报，认真研究我国的土地管理和耕地保护问题。最近，中共中央、国务院发出了《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》，明确提出了保护耕地的治本之策。土地管理和耕地保护工作得到了党中央、国务院前所未有的高度重视，列入了党和政府的重要议事日程。
面对我国每年增加１０００多万人口、减少几百万亩耕地的严峻形势，面对国外有人提出“２１世纪谁来养活中国人”的尖锐发问，我们只有一个回答：靠中国的土地能够养活、养好中国人！
人多地少：我国经济和社会发展必须严肃对待的重大难题
“民以食为天”，反映了千百年来我国人民对吃饭问题的重视。要吃饭，就要有耕地，这也是人人都懂的浅显道理。在以江泽民同志为核心的党中央带领全国人民向新世纪迈进的时候，我们不能不认真检视脚下这片赖以生存的土地的承载能力。
长期以来，“人口众多、地大物博”是我们进行国情教育的一个基本观点。以占世界７％的耕地养活了占世界２２％的人口，这一成就足以令我们自豪，但现在全国人口已超过１２亿，很大一部分发展成果被逐年增长的人口抵消。对“地大物博”也需要重新认识。人多地少，这是我国的一个基本国情，九百六十万平方公里的广袤陆上国土不可谓不大，但耕地只占国土总面积的１４％，用１２亿多人口一平均，人均只有１亩多，不及世界人均耕地的一半。全国有６６６个县人均耕地低于联合国粮农组织确定的０．８亩警戒线。耕地质量总体水平低。全国耕地分布在山地、丘陵、高原的占６６％，分布在平原、盆地的仅占３４％。长江流域及其以南地区耕地占全国的３８％，但水资源却占全国的８０％。淮河流域及其以北地区耕地占全国的６２％，但水资源只占全国的２０％。现有耕地中有９１００万亩坡度在２５度以上，长期耕作，不利于水土保持，需要逐步退耕还林、还牧。由于分布的缺陷，全国有水源保证的耕地只占３９％。
在耕地数量减少的同时，许多地方的耕地质量也在下降。全国水土流失面积已达３６８万平方公里，每年有５０多亿吨泥沙流入江河湖海，宝贵的土壤、肥力随着洪水一泻千里。全国荒漠化土地面积已达２６２．２万平方公里，占国土面积的２７．３％，而且每年还以２４６０平方公里的速度扩展，沙进人退的局面还没有得到根本扭转。而随着工业化、城市化进程的加快，各种工业“三废”、生活垃圾对耕地的污染越来越严重，全国每年都有数以百万亩计的耕地因污染而减产甚至绝收。
在今后一个较长的时期内，我们面临着巨大的土地资源的困境与危机。
现有耕地资源是我们祖先历经几千年不停地垦殖留下的最宝贵财富。中华民族的文明史，无时无刻不是与我们脚下这片耕耘千年的土地息息相关。我们没有任何理由让宝贵的耕地在我们的手上大片大片地消失，绝不能破坏和浪费子孙后代赖以生存的土地资源。珍惜和保护耕地是关系国民经济可持续发展和民族兴旺的大问题。
保护耕地：我国发展基础产业的根本和条件
新中国成立后，党和政府历来重视对耕地的保护。早在５０年代末毛泽东同志就曾指出：“从古以来，没有不被破坏的房屋，但是有不被破坏的土地。我国现有１５．８亿亩耕地，绝大部分是古人留下来，是人们千秋万代的劳动所经营出来的。到现在我们也是每年把自己的劳动加到上面去。土地是最基本的生产资料，经济学家们最好能算算土地的价值。”
７０年代末，改革开放的总设计师邓小平同志高瞻远瞩地指出：“要使中国实现四个现代化，至少有两个重要特点是必须看到的：一个是底子薄。第二条是人口多，耕地少。土地面积广大，但是耕地很少。这种情况不是很容易改变的。这就成为中国现代化建设必须考虑的特点。”这充分体现了邓小平同志对土地特别是耕地国情的重视。
以江泽民同志为核心的党中央，坚定不移地执行邓小平建设有中国特色的社会主义理论，把保护耕地作为实现经济社会可持续发展战略加以重视。
在当今的生产力水平下，没有了土地，就没有了农业，土地中最重要的是耕地。保护耕地就是保护农业，减少耕地就是削弱农业。正是基于这种考虑，江泽民同志强调指出：“保护耕地就是保护我们的生命线。”在今年初召开的中央农村工作会议上，江泽民总书记再次重申：必须清醒地看到，我国农业不仅面临人口增加、需求增长的巨大压力，而且面临耕地减少、资源紧缺的严重制约，这种状况将长期存在。
国务院总理李鹏明确提出：国家和地方政府都要进一步健全永久性耕地保护制度。凡是列为永久性保护的耕地，都不得随意侵占。列入开发区规划范围还没有开工建设的土地，允许农民进行耕种，对耕地撂荒的要依法予以惩处。开发区尽可能少占和不占耕地，更多地对荒坡荒滩进行开发。对占用耕地要有切实可行的补偿复垦措施。
土地问题专家们认为，保护耕地既是保护农业的生命线，更是保护工业化、现代化的生命线；既是保护民族的生命线，更是保护城市和沿海地区的生命线；既是保护农村经济的生命线，更是保护城市地产市场健康发展的生命线。
为有效地保护耕地，１９８６年全国人大常委会通过并从１９８７年实施了《中华人民共和国土地管理法》，使我国耕地保护走上了依法治理的道路。自１９９２年以来，各地陆续开展了基本农田保护区规划和划定工作，并取得显著成效。各级党委、人大、政府对划定基本农田保护区工作十分重视，先后有１３个省、自治区、直辖市初步完成划定工作；有２２个省、自治区、直辖市制定了基本农田保护条例或法规，建立了管理制度。绝大多数地区划定的基本农田已落实到地块和图件上，并明确了各级政府在基本农田保护中的责任。许多地方严格了占用基本农田的审批制度，已有１２个省、自治区在坚持严格审批的同时，又建立了国家、省两级规划许可证制度，强化了行政管理职能。实行了占用基本农田占补挂钩或补交造地费等制度，初步建立了监督检查制度，定期对耕地保护情况进行监督检查。目前，全国已完成基本农田保护区划定工作的县（市）有２１００多个，占应划区县（市）的８４％，已使这些地区７０％以上的耕地划入了基本农田保护区。
耕地锐减：严峻势头亟待遏止
改革开放以来尽管采取了多种措施保护耕地，但近年来耕地实际减少数仍居高不下，我国耕地仍呈锐减态势。
农业结构调整和灾害损毁数额巨大：１９８６年至１９９５年农业结构调整和灾害损毁耕地７０００多万亩，与同期开发复垦增加的耕地数基本相抵。
非农建设占用，导致大量耕地“农转非”，造成耕地永久性流失。据统计，１９８６年至１９９５年，非农建设占用耕地近７５００万亩。其中主要是城市无限制外延扩展，盲目开发建设占用大量耕地。据专家对全国３１个特大城市卫星遥感资料测算，１９８６年至１９９５年，这些城市主城区实际占地规模扩大了５０．２％。城市用地增长率与人口增长率之比高出合理数值１倍多。城市用地扩张之快、规模之大，已经严重超越了我国土地的基本国情。“开发区热”和“房地产热”吃掉了大片的耕地。尽管近几年对开发区进行了清理，但仍有大量的耕地被占用或占而不用。
农村居民点建设用地超标也是耕地减少的一个因素，人均用地高达１９０多平方米，超过规定最高标准１５０平方米的２７％，多占土地５１００多万亩。此外，乡镇企业圈大院、公路沿线乱搭乱建路边店及修建坟墓等也占用了大量耕地。
特别值得注意的是，近年来我国减少的耕地中，南方减少多、水田减少多、城镇周围和交通沿线优质耕地减少多。这些耕地的损失，价值难以估量，很难靠开发荒地来弥补。
能否保有粮食安全所必需的耕地数量，关键在控制城市和村镇建设对耕地的占用。但是，新一轮城镇建设规模继续呈扩张趋势，规划用地将成倍增加，如果对城市和村镇建设占地不实行更严格的控制，我国的人地矛盾将进一步加剧。
越来越多的有识之士大声疾呼：但存方寸地，留与子孙耕。我们决不能为了眼前的利益断了子孙后代的生路，浪费日益珍贵的土地资源。
针对我国耕地保护工作存在的问题，最近，中共中央、国务院发出了《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》，决定冻结非农业建设项目占用耕地一年；冻结县改市的审批；进一步严格建设用地审批管理；严格控制城市建设用地规模；加强农村集体土地的管理；对１９９１年以来全国范围内各类建设以及农村宅基地用地情况进行全面清查。
党中央、国务院的决心已下，各项政策、措施已经明确，各级党政机关和有关部门应当切实贯彻落实好《通知》，全社会应给予大力支持和配合，坚决遏止住耕地锐减的势头。
总量平衡：我国耕地保护的跨世纪战略
江泽民总书记最近指出：“中央对保护耕地讲过多次，问题是如何落实，要有一个好的机制和办法，保证耕地总量只能增加，不能减少。”李鹏总理强调：“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地，是我国必须长期坚持的一项基本国策。”
一要吃饭，二要建设，这是我国经济发展必须长期坚持的一项基本方针。但我们能保证现有耕地总量不再减少吗？在人口持续增加的情况下，能做到耕地总量还有所增加吗？
在我国目前农业比较效益一般低于工业的情况下，有些人认为，舍弃耕地和农业，把工业搞上去，是合算的，搞工业赚了钱，就可以买粮吃。这是天真而有害的想法。像我国这样十几亿人口的大国，吃饭问题只能立足于国内解决。依赖国际市场，因粮食而受制于人，在政治上、经济上和技术上都不可行，也行不通。减少本地区的耕地和粮食生产，靠其它地区大量调进粮食也是极不可取的。这里既有运输问题，还有全局利益问题和区域经济发展的利益平衡问题。如果每一个地区都从自己的利益出发减田减粮，城里人吃什么？缺粮地区从哪里去调粮？中央提出“米袋子”省长负责制，正是基于这种考虑。面对粮食问题的严峻挑战和国际社会的疑虑，江泽民总书记宣布：“中国粮食不仅现在要靠自给，将来也要立足自给”。他强调，“搞好粮食生产有其特殊的重要性，既要靠科学技术、推广良种和先进适用的技术等；同时，还要坚决制止耕地不合理占用，只有依法保护好耕地，才能稳定和发展粮食生产。”这是保证我国长治久安、经济繁荣、持续发展的战略方针。
满足十几亿人口的粮食需求，当前既要靠提高单产，更要靠稳定现有耕地面积。有些人认为，只要搞好科技兴农，提高单产，即使耕地减少问题也不大。从近期的农业科技水平来看，还没有重大突破性的增产技术，粮食单产难以有大幅度增长。因此，实现耕地总量动态平衡，既保证现有耕地不再减少，同时随着人口增长，耕地总量还有所增加，是我们的唯一选择。
最近，国家土地管理局根据中央《通知》精神，提出了实现耕地总量动态平衡的战略目标。这个目标打破了“耕地减少不可逆转”的固有观念，明确提出耕地总量不能再减少，而且要随着人口增加逐步有所增加。这个目标不仅引起土地利用、管理在理论上的深刻变革，而且对我国经济、社会发展全局将产生重大的影响。
吃饭用地要保，建设用地也要保，哪来这么多土地，潜力又在哪里？主要在集约利用、提高土地的使用效率上。
目前全国６００多个城市，人均占地超过国家规定１００平方米指标的有４００个。如果逐步降到现行规定城市人均用地的高限指标１００平方米，就可以节约１／３的土地。
我国约８０％的人口在农村，村镇用地总量占全国城乡居民点用地的８７．３％，目前我国村镇居民用地２．４亿亩，相当于４个吉林省的耕地面积，大大超过了２０００年计划用地２亿亩的控制指标。据调查，河北省仅“空心村”改造就能增加耕地５０万亩。
开发后备荒地资源，未来２０年间能开垦耕地１．２２亿亩。我国因各种人为因素造成破坏废弃的土地，累计约为２亿亩，其中采矿、烧砖、发电等生产和建设破坏废弃的土地约５０００万亩。这２亿亩废弃地，约１亿亩可以复垦还耕。经粗略计算，今后１０年到１５年，如果能充分挖掘这几方面的潜力，全国可增加３亿亩耕地。
各地在保护耕地上的一些做法，为实现耕地总量动态平衡目标展示了希望：在寸土寸金的上海，根据“工业向园区集中，居民向集镇集中，耕地向规模经营集中”的原则，可以挖潜利用的土地还有４００平方公里；江苏省实施村镇规划，将２８万个自然村缩并成５万多个较大的村后，可增加耕地３００万亩；山东省莱芜市撤掉２００多个自然村，上山坡荒地建中心村，新增耕地１万多亩。天津对城建所作的“压缩型”规划，减少了城市建设用地４７平方公里；农业大省湖南开发丘岗地资源，将新增农业用地４５００万亩，相当于在山上“再造”一个湖南；湖北省当阳市发扬“挤海绵”的精神，成为全省第一个实现财政收入过亿元，也是唯一人均耕地１２年不减的县级市；吉林省四平市对耕地锐减的“顽疾”对症下药，“八五”期间盘活企业用地４５万平方米，开发复垦各类土地９０万亩；各项建设事业快速发展的珠海市，耕地面积不但没有减少，反而在１６年间增加了将近３０万亩，秘诀就在“占地一亩、造地十亩”政策的实施……
打开视野，从城市到乡村，从企业到田野，到处都蕴藏着土地再利用的巨大潜力。
土地利用问题涉及全民族的根本利益，我们必须制定和执行世界上最严格的土地管理和耕地保护法规，逐步形成有效的管理和制约机制。
可以预见，随着土地管理从有法可依到有法必依的实现，随着人们保护耕地意识的增强，随着各级政府保护耕地措施的认真落实，随着耕地“开源节流”工作力度的加大，我国耕地保护工作必将进入一个新的历史时期。
（新华社北京６月１９日电）