保护耕地：捍卫我们的生命线 [复制链接]

第9版(读者来信)
专栏：调查与思考

　　保护耕地：捍卫我们的生命线
本报记者杨立新王斌来
在《中华人民共和国土地管理法》颁布１０周年之际，本报陆续收到不少读者来信，反映一些地方乱占滥用耕地。为此，记者采访了国家土地管理局政策法规与监督检察司司长潘明才和其他有关部门的同志。从了解到的情况看，耕地锐减的情况仍很严重，必须引起有关部门的高度重视。
现状：土地大量闲置
我国目前土地使用中存在的问题，主要是一些地方曾经出现的“开发区热”、“房地产热”带来的积弊。一些地方发展经济急于求成，盲目搞以地招商，大面积征用、开发和出让土地，有的甚至违法越权批地。由于超出了地方当时的经济实力，资金、项目不落实，致使大量土地闲置，利用率仅为２０—３０％。目前全国闲置土地达１００万亩以上，没有发挥出应有的经济效益。
与此相对应的是，我国耕地面积在以惊人的速度锐减：１９９２年净减少４４１万亩，１９９３年净减少４８５万亩，１９９４年净减少６５７万亩，１９９５年净减少５８３．３万亩，而全国人口却在以每年１０００多万的速度增长。也就是说，一方面我国每年有增加５０多亿公斤的口粮需求，另一方面因耕地损失却要减少几十亿公斤的粮食生产。人增地减的趋势，已成为制约我国经济发展的一个“瓶颈”；人地矛盾的突出，也正在使一些世代靠土地生息的农民失去了赖以生存的基础。
探源：耕地流失走向
耕地大量流失，到底“流”到哪里去了？
（一）乱建、滥建各种名义的开发区。１９９３年，全国清查的２８００多个开发区，有７０％属于乱设，所占几乎全是耕地。这些开发区广泛分布在沿海、沿江、沿边、城镇郊区及农村交通比较方便的地区，大的占地几千亩甚至几十平方公里。由于缺乏论证和规划，相当一批开发区在项目、资金未落实的情况下，就修整道路，结果是“开而不发”，造成大片土地闲置、荒芜。
（二）不合理的农业结构调整。近几年来，由于受比较效益的影响，农民种粮积极性有所下降。为了提高农业经济效益，一些地方大量退耕养鱼、养虾、种果。由于国家对农业结构调整占用耕地的管理没有统一的规定和有力的调控手段，致使耕地大量被占用。在１９９４年减少的耕地总量中，仅此一项就占６３．４％。
（三）粗放型的建设用地。一些城镇不注重走内涵式发展道路，而一味追求外延面积的扩大，占用大量耕地、菜地；农村毁田建房严重，加上自然村落的建设缺乏统一规划，造成耕地大量浪费；某些建设项目由于勘探、设计和施工等方面的原因，本可不占用耕地的占用了耕地，本可少占耕地的超计划、超指标多占了耕地。
除此之外，自然灾害也在鲸吞着我们的家园。据统计，１９９４年全国灾害毁地１８５万亩。自然灾害是天灾，但在一定程度上讲也是人祸，它是人类粗暴践踏大自然的结果。由于长期无节制地开矿、垦荒、滥伐树木、过度放牧，造成沙暴、大风、洪水、干旱，加上连年放松农田水利基本建设，耕地抵御自然灾害的能力下降，使许多良田沃土变成沙丘沟壑。
对策：加强执法力度
加强土地管理也是我国的一项基本国策，土地管理工作的直接对象是政府。因此，土地管理执法工作有很大难度。
执法难主要表现在对违法案件的调查难、处理难。由于土地违法主要是政府违法和领导干部违法，而土地管理部门受本级政府领导，因而对本级政府的违法缺乏相应的制约机制。如土地审批权限，《土地管理法》等法律、法规都作了明确规定。但是一些地方政府从局部和眼前利益出发，擅自下放土地审批权限，乱设开发区和非法出让土地使用权。在中央三令五申的情况下，仍有不少地方我行我素，拒不收回土地审批权。还有一些地方出台了与国家法律相抵触的法规和政策性规定。有个计划单列市１９９４年出台了《经济特区土地管理条例》，规定在特区内“通过拍卖或招标取得的国有土地使用权或成片开发的土地使用权的转让”，可以不受投入开发资金比例的限制，造成执法混乱。更为严重的是，一些党政领导带头违法批地。某领导干部公开讲：“在用地问题上，先上车，后补票，不补也可以。”有的甚至认为土地管理局是发展经济的绊脚石。上述种种情况表明，在土地管理上有法不依、执法不严的情况非常严重。这些问题的存在，主要是一些政府领导干部违法所致，从而加大了执法的难度。
另外，土地管理执法难还有一个原因，就是对违法滥占土地，我国法律只作行政处罚，而没有刑事处罚的规定，同时法律也没有赋予土地管理部门强制执行权，这就导致了土地管理执法的严重失控。
目标：总量动态平衡
“存得方寸地，留与子孙耕。”这是江泽民总书记在谈到耕地保护时反复强调的一句话。保护耕地问题已引起了党中央、国务院的高度重视。前不久，国家土地管理局从我国土地基本国情和经济发展需要出发，提出了耕地总量动态平衡的战略性目标。今后一个时期，土地管理工作将实现一个根本性转变，力争走出一条以保护耕地为中心，强化集中统一管理，立足内涵挖潜，“节流”、“开源”并举，不断提高土地效益的路子。为此，国家土地管理局采取了新举措，主要是：转变观念、理顺体制、建立机制、强化法制。
转变观念，即转变过去对保护耕地认识不足，把保护好耕地作为土地管理部门的第一位任务。
理顺体制，即改变现行的“块块为主”的土地管理领导体制，提高土地管理部门的地位，增强中央政府对全国耕地保护和土地管理的宏观调控能力。
建立机制，即正确处理土地收益分配关系，形成少占耕地或不占耕地的经济制约机制。另外，还要建立宏观调控机制、社会监督机制、奖惩机制，使保护耕地成为社会各个方面的自觉行动。
强化法制，即要重视立法和执法。目前国家正在加快土地法的立法进度，使土地管理真正走上依法行政、以法治地的轨道。
　　编后
我国是一个人口众多、耕地相对很少的国家。这一特殊的国情，决定了我国必须把农业生产始终放在国民经济发展的基础地位上。首先要解决人民群众的吃饭、穿衣问题，然后才能谈发展问题。因此，解决国内粮食需求的关键所在，除了制定适合农村实际的政策，推广先进的农业科学技术外，还要保证我国耕地的数量。“皮之不存，毛将焉附”，如果忽视耕地的大量流失，重视农业生产就只能是一句空话。
解决耕地大量流失的问题，关键是各级领导应当认识到，土地问题不仅仅是个农业问题、经济问题，也是严肃的政治问题。倘若土地大量流失，农民赖以生存的基础不复存在，人民群众的吃穿问题不能得到有效供给，势必会造成人心浮动，社会不稳，社会发展就会失去保障。