从分级限额审批到土地用途管制　土地管理扬新帆——土地管理法修改侧记 [复制链接]

第12版(人大工作)
专栏：立法聚焦

　　从分级限额审批到土地用途管制
　　土地管理扬新帆
　　——土地管理法修改侧记
　　武英
　　土地是人类赖以生存的物质基础，是人类最为珍贵的自然资源之一。在我国这个土地特别是耕地资源相对匮乏的国家，依法管理土地，切实保护耕地，是关系国家前途、命运和12亿人口吃饭和子孙后代生存的大事。
　　1998年4月26日，《中华人民共和国土地管理法（修订草案）》由国务院提交第九届全国人民代表大会常务委员会第二次会议审议，经过4月26日至29日、6月22日至26日全国人大常委会两次审议，并做了大量的修改，土地管理法修订草案修改稿基本成熟，可望经过第三次审议后于8月下旬正式出台。
　　如何修改：广征博集
　　这一法案与现行的《中华人民共和国土地管理法》相比，土地管理方式由以往的分级限额审批制度改为土地用途管制制度，强化土地利用总体规划和土地利用年度计划的效力，通过土地用途管制，加强对农用地，特别是对耕地的保护；在用途管制的前提下，上收审批权，包括土地利用总体规划的审批权，占用农用地，特别是耕地的审批权和征地的审批权；充实和完善法律责任，加大对土地违法行为的处罚力度等方面作了重大修改。
　　修改意见主要来自全国31个省、自治区、直辖市，47个中央和国家有关部门，人民群众来信达611封。尤其在5月6日公开征求社会各界意见后，在关于土地按用途管制，关于审批权的规定，关于征用土地问题，关于土地的承包经营权，关于土地监督检查，关于基本国策，关于国有土地有偿使用的范围，关于土地统计，关于基本农田的划定，关于法律责任等方面又作了进一步修改。
　　在九届全国人大常委会第二次会议上，该修订草案被认为已符合当前市场经济形势下的土地管理，有利于强化国家管理土地的职能，有利于对耕地实行特殊保护，有利于严格控制建设用地总量，有利于加强土地执法和规范土地市场，有利于我国社会主义市场经济体制的建立和完善。
　　现行法律：弊端屡现
　　土地管理法的修订，缘于现行法律已不适应市场经济条件下对土地的管理，当前土地管理面临的问题无法再依法得到妥善处理。一些地方违法批地，乱占耕地，浪费土地的问题时有发生，造成耕地面积锐减，土地资产流失。据统计，1986—1995年，农业结构调整占用耕地和灾害损毁耕地7000多万亩，非农业建设占用耕地2960万亩。城镇外延扩张，村庄分散建设占用耕地严重，人地矛盾已经十分尖锐。
　　国土资源部调查报告表明，目前我国土地资源的基本状况是：耕地资源不足。1996年底我国耕地统计数为14．32亿亩，与世界上其他各国相比，我国的人均占有耕地数量少。1996年底我国人均耕地1．17亩，不及世界人均耕地3．75亩的1／3。
　　当前土地管理工作面临的困难与主要问题是：建设用地大量增长，浪费土地的问题十分严重。据统计1985—1994年，全国城市由324个猛增到622个，增加近一倍，城市建成区面积由9386平方公里增加到17940平方公里，平均年递增7．5％。城市用地增加与人口增长达到2．29∶1，高出正常比例近一倍。根据1997年4月15日下发的《中共中央、国务院关于加强土地管理，切实保护耕地的通知》的要求，各省、自治区、直辖市对1991年以来非农业建设用地情况进行了全面清查，查出土地违法行为38287起，违法用地总量达738万亩，其中耕地428．7万亩。
　　目前我国建设用地实行的“分级限额审批”制度，在计划经济和单一投资体制下曾发挥过重要作用。但是，随着经济体制的改革，这种管理方式逐渐失效，难以控制建设用地的总量。一些地方政府普遍采用“化整为零”、“下放土地审批权”等办法扩大或变相扩大自己审批土地的权力，削弱了上级政府对建设用地的审批权，造成了建设用地总量的失控。
　　立法宗旨：
　　保护耕地
　　针对我国耕地资源日益匮乏和土地管理工作中存在的问题，土地管理法（修订草案修改稿）以保护耕地为宗旨，在土地用途管制方面对现行法作了大的修改。主要原则是：力图在体制、机制、法制上解决土地管理，特别是耕地保护等根本的问题；贯彻土地国家管理原则，明确划分中央、地方政府土地管理职权，土地征用最高决策权属中央政府专有；改变限额审批制度，实施用途管制制度；此次修改为全面修改，强化了土地执法监督的原则。
　　在修改过程中，立法者强调了对农民合法利益的保护。在修改中充实了农民对土地的承包经营权方面的规定；还规定在征用土地过程中，被征地农民要有知情权，即征地方案应当公布，并征求意见，征地补偿费应当公开接受监督，政府要支持被征地农民进行开发性经营安置。
　　在九届全国人大常委会第三次会议审议中，铁木尔·达瓦买提副委员长认为，土地管理法（修订草案修改稿）比较成熟，修订草案交全民讨论，农民提了不少好意见，修改得好。王明时委员说，修订草案修改稿突出了对耕地的保护，上收了审批权，对开发开垦荒地给予了鼓励政策，这些都有利于保护耕地。陈素芝委员认为有三个特点：一是突出了土地规划，使土地更合理有效的利用；二是突出了保护耕地，严格控制占用耕地，这符合中国人多地少的实际情况；三是突出了国家加强对建设用地的审批管理权。许多委员建议修改完善后尽快出台，以便更好地加强土地管理和耕地保护工作。