深化粮食流通体制改革势在必行 [复制链接]

第10版(理论)
专栏：

　　深化粮食流通体制改革势在必行
　　丁声俊
　　内容提要：●我国现行粮食流通体制虽经多方面改革，但还存在着很多矛盾和问题，它既不利于调动农民的生产积极性，又不适应社会主义市场经济发展的要求，因而深化粮食流通体制改革势在必行。
　　●进一步深化粮食流通体制改革，必须坚持“四分开一完善”的原则，即实行政企分开、中央与地方责任分开、储备与经营分开、新老财务账目分开，完善粮食价格机制。
　　必要性
　　改革开放二十年来，我国围绕理顺粮食流通体制问题已采取了一系列卓有成效的改革举措，取得明显成效，对促进国民经济发展和社会稳定起了重要作用。但也要看到，现行粮食流通体制还存在很多矛盾和问题，既不利于调动农民的生产积极性，又不适应社会主义市场经济发展的要求。因此，粮食流通体制改革必须进一步深化。
　　国有粮食企业机制转换严重滞后，经营效益滑坡，财务挂账剧增。改革开放以来，社会主义市场经济的发展，要求国有粮食企业转变经营机制，以市场机制作为配置粮食资源的基础手段。然而，迄今国有粮食企业存在着严重缺陷：缺乏产权清晰、责权明确、激发人的内在积极性和创造性的持久动力机制；缺乏科技进步、技术革新、推广先进成果、改变陈旧面貌的现代发展机制；缺乏低耗、高效、优质的集约增长机制；缺乏调整产业结构、促进产品更新换代的产业升级机制；缺乏降低流通成本、开拓广阔市场、吸引广大消费者的市场竞争机制；缺乏自主决策、自负盈亏、自我约束、自我发展的市场经营机制。这些严重缺陷，导致种种消极后果，诸如：国有粮食企业大量资产闲置，不要说资产增值，连保值都很困难；粮油、食品工业同构现象严重，产品结构不适应市场需求结构和消费结构变化的需要；增长方式粗放，投入多，产出少，效益滑坡。1996年和1997年全国独立核算亏损粮食企业占企业总数的比重分别为54．8％和74％，后者比前者增加十九点二个百分点。粮食企业亏损额也连年猛增，1996年比1995年增长77．6％，1997年又比1996年增长59.7％。巨额的粮食亏损和财务挂账，不仅使粮食企业生存艰难，而且银行和财政难以承受，国家也不堪重负。
　　政企不分，冗员膨胀，管理粗放，仍然未改变“大锅饭”模式。在政企不分的传统计划经济体制下，粮食企业只不过是政府的“附属物”。一方面，行政管理部门往往直接参与或干预企业经营，使国有粮食企业无法成为“自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展”的市场主体；另一方面，粮食企业既从事商业性经营，又代理行使部分行政管理职能，造成企业吃财政、银行“大锅饭”，职工吃企业“大锅饭”，地方吃中央“大锅饭”。这种“出懒汉、养冗员”的体制，必然把国有粮食企业推入冗员膨胀、管理粗放、经营不善、费用剧增、负担沉重的困境。迄今，国有粮食系统拥有职工三百三十七点五万人，其中，“八五”以来粮食职工增加一百一十万以上，人员增长速度高于粮食购销业务的增长速度，人头费和医药费用巨大。同时，“大锅饭”体制又导致产权不清，管理粗疏，内部制度不健全，财经纪律不严明，经营决策不得法，资金“跑、冒、滴、漏”现象严重，大批企业严重亏损，难以为继。
　　中央和地方粮食事权不清，既削弱了中央宏观调控，又抑制了地方积极性。长期以来，我国一直实行“粮食由我管、吃饭由我包”的高度集中统一的计划经济体制，近些年来虽经多次改革，但在现行粮食流通体制中还存在着中央和地方粮食事权不清，责任划分不明的现象。主要表现在：中央政府在粮食流通上管得过多、过细，管了不少应该由地方政府管理的“分内事”，影响了中央对粮食生产、流通的宏观调控。与此相对照，地方又在很大程度上向中央“等、靠、要”，在粮食生产、流通中未能充分发挥应有的积极作用。
　　粮食市场体系不健全，粮食价格机制不完善，市场信息不灵通。市场体系是开展市场经济活动的载体，市场机制是配置资源的基本手段，而价格机制是市场机制中最核心的部分。改革开放击破了传统粮食流通体制的“坚冰”，推动粮食流通沿着市场经济的方向逐步前进。迄今，全国已建立粮油批发市场二百六十多个，其中在全国占有重要地位的有二十四个，为搞活粮食流通注入了新因素和新力量。然而，与建立市场经济体制的要求相比，还远不适应需要。突出表现是，现有粮食批发市场设施简陋，功能单一，管理落后，地区封锁，不能面向全国发挥更大作用，尤其是县以上粮食批发市场薄弱。与此并存的是，粮食价格形成以行政直接定价为主，而不是依照市场供求为主，造成粮食价格不顺，带来多种消极影响：不能充分发挥市场机制优化配置粮食资源的作用，难以在产区和销区之间建立相对稳定的产销关系；不能发挥价格杠杆的导向作用，难以引导粮食生产、改善粮食品种结构和提高粮食质量；不能有效发挥对市场供求的调节作用，难以在粮食市场波动时平抑价格，维持市场稳定。
　　原则
　　进一步深化粮食流通体制改革，涉及多方面的利益调整，是一项务求必胜的重大改革。为此，就必须坚持“四分开一完善”的原则，即实行政企分开、中央与地方责任分开、储备与经营分开、新老财务账目分开，完善粮食价格机制。
　　政企分开。政企分开是深化粮食流通体制改革的重点和难点。只有政企分开，才能为国有粮食企业转换机制创造条件。首先，要把粮食行政主管部门的职能和粮食企业经营职责明确分开。前者是政府职能部门，代表政府管理全社会粮食流通，在人、财、物等方面与粮食企业完全脱钩，只行使行政管理职能，不参与粮食经营，不直接干预粮食企业经营活动。粮食企业应切实转换经营机制，真正转变为“自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展”的经济实体和市场主体，完全不承担政府行政管理职能。粮食企业应面向市场、增强市场竞争力，实行独立核算。转换经营机制后的国有粮食企业更有条件发挥粮食流通主渠道作用，积极做好粮食收购，掌握充足粮源，在保障市场供求和稳定粮价中发挥主导作用。在业务活动中，国有粮食企业必须服从国家宏观调控的要求，模范执行国家政策。
　　中央与地方责任分开。明确划分中央和地方粮食事权是彻底改变粮食“大锅饭”模式的突破性改革举措和必要步骤：中央政府主要负责全局性粮食工作，诸如抓好全国粮食供求和市场流通的宏观调控；制定生产发展规划，支持各地区、特别是主产区发展粮食生产；确定全国粮食总量平衡和进出口计划；确立全国粮食购销政策和价格政策，稳定全国粮食价格总水平；负责中央储备粮食管理，并承担相关费用、利息补贴和储备库建设资金；保证及时、足额提供粮食风险基金中应由中央补助的部分等。地方政府需要进一步加强和实施“米袋子”省长负责制，全面负责本地粮食生产和流通；抓好商品粮基地、粮食市场和地方储备粮库的建设；及时、足额配备粮食风险基金中应由地方承担的部分；建立粮食产区和销区的长期稳定关系，保证产区粮食有稳定的销路，销区供应有充足的粮源。通过对粮食事权的合理划分，中央政府可以摆脱具体的、本应由地方处理的事务，集中精力搞好宏观调控，地方也能充分发挥积极性，做到粮政统一，分工负责，协调合作。
　　储备与经营分开。从一定意义上说，现代市场经济是市场机制和宏观调控有机结合的统一体。因此，在现代市场经济条件下，加强粮食宏观调控已是一个无可争议的问题。其主要举措之一就是建立和健全粮食储备。粮食储备和粮食经营的功能截然不同。前者是国家政策行为，在于加强国家宏观调控的实力；后者属企业行为，目标在于满足市场需求。在粮食储备中，又分为国家储备和地方储备。在深化粮食流通体制改革中二者也需要分开，以加快完善中央和地方两级粮食储备体系。中央储备粮粮权属国务院，由国家粮食储备局负责统一管理。国家根据宏观调控需要、财政承受能力和市场供求确定储备粮的规模和品种，或适时收购和抛售。为创建适合我国国情的粮食储备体系，必须加强储备制度改革的力度和采用现代科技手段，建立国家储备粮和地方储备粮分开、布局合理、储存安全、调用畅通、灵活高效、节约费用的粮食储备管理体制和运作机制，真正做到储得进、调得动、用得上，并逐步实现粮食储备制度化、社会化和现代化，使之充分发挥国家粮食储备的宏观调控作用。
　　新老财务账目分开。能否逐步消化由于复杂因素多年积累的粮食新老财务挂账，同时杜绝再产生新的粮食挂账，关系到能否减轻国家财政和银行已不堪承受的重负，关系到广大国有粮食企业能否轻装上阵，成为竞争力强的“四自”经济实体和市场主体，更关系到这次粮食流通体制改革的成败。所以，必须切实把解决粮食新老挂账问题当作深化粮食流通体制改革的重要环节。这需要双管齐下，从两方面采取切实措施。一方面，由中央和地方共同出力，上下分担，逐年消化粮食财务挂账。这中间，又要视各地财力状况，采取不同的办法：对于财力较强的省市，由省、市级政府统一筹集，在规定年限内向银行还清本金和利息；对于其他地区的粮食财务挂账，利息偿还由中央承担，本金归还由地方承担，归还期限可视各地财力状况分短、中、长三个时段还清。上述由中央和地方分担消化粮食财务挂账的办法是公平合理的，也是切实可行的。地方政府特别是财力较强，又多是粮食销区的地方应积极为国家分忧解难，承担起自己应有的责任，其他财力较弱的地区也需作出应有的贡献。另一方面，必须改革粮食收购资金的供应、管理和运行体制及方式。其中最关键的改革举措包括：粮食收购资金封闭运行，与商业性贷款分开；“库贷挂钩”，“钱随粮走”。此外，还必须严格资金管理，严明财经纪律，任何部门和单位都不得以任何名义挤占挪用资金，也不得用收购资金进行固定资产投资和多种经营。
　　完善粮食价格机制。归根结底，粮食产业的基本问题有三：生产什么？怎样生产？为谁生产？这三个问题既涉及资源优化配置，又关系粮食商品合理分配。粮食是一种具有重要战略意义的特殊商品，具有数量大、地域广、季节强、波动频的特点，往往是一地、一季生产，多地、多季供应，需要合理配置。有效配置资源的基础手段就是充分利用市场机制的力量。这需要从“硬件”和“软件”两个方面进一步健全市场载体条件：克服单纯追求市场数量、忽视质量的片面性，大力完善现有粮食批发市场功能，加快健全区域性和全国中心粮食市场体系，特别要重点办好县以上粮食批发市场，向全国开放，严禁封锁；同时还要加强和完善粮食市场信息网络，提供及时、准确、灵验的信息服务；最终形成统一开放、竞争有序、信息准确、灵活高效的粮食市场体系。为保持粮食市场和粮价基本稳定，必须坚持和充分发挥国有粮食企业主渠道作用；农村粮食收购主要由国有粮食企业承担，不得随意放开；其他农工商和饲料工业等企业可以委托产地国有粮食企业收购或到县以上粮食批发市场上购买，但不允许直接到农村收购。至于粮食销售市场，应该进一步放开搞活，支持和引导多渠道经营，鼓励公平竞争。
　　价格是最重要的市场机制。在健全市场体系的同时，必须进一步完善粮食价格机制。遵循市场经济规律，在正常情况下应由市场供求为主形成粮食价格，国有粮食企业以市场价格经营。当然，这并不意味着政府对粮价撒手不管，而主要是转变管理办法，由政府直接定价变为间接宏观调控为主。市场供求和粮价平抑应以吞吐专储粮为主要手段。鉴于历史经验，今后在调整粮价时，应对粮价不断进行“微调”，建立和完善包括定购价、最高销售限价、必要时的收购保护价和市场价格等构成的粮食价格体系。