国有资产监督管理研究述要 [复制链接]

第5版(学术动态)
专栏：热点透视

　　国有资产监督管理研究述要
　　□陈珍珍
　　十五大报告提出要“建立有效的国有资产管理、监督和营运机制，保证国有资产的保值增值，防止国有资产流失。”在我国，国有资产（以下简称国资）占全社会资产的半数以上。近几年，国资流失严重，引起了社会各界的普遍关注。为有效地防止国资流失，确保国资保值增值，理论界积极探索，提出了不少有益的意见。
　　关于国资经营者的选拔及监督机制的建立
　　我国有些省市现阶段对国资的管理是实行国家所有、政府分级监管、企业自主经营的体制，简称为三层次监管模式。国资保值增值的责任最终都落在国有企业（以下简称国企）身上。
　　理论界普遍认为，国资能否保值增值，主要取决于国企的经营与管理状况；而国企经营管理的好坏，很大程度上取决于经营者的素质。因此，如何选择合格的经营者，以及如何对经营者实施监督，是确保国资保值增值的关键。在选拔与监督经营者的问题上，理论界主要有如下几种观点：
　　观点一，建立国有资本出资人制度，解决所有者缺位问题。国有资本出资者统一对企业行使选择经营者、重大决策和资本收益等权利。
　　观点二，国家作为出资者只享有固定的资产收益，而企业则应真正成为自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的市场经济主体。建议建立一个淘汰筛选制的经理市场以从中选拔经营者。严格约束机制，提高企业运作的透明度，健全财务总监及审计制度，并利用经理市场从外部对经营者施加压力以达到监督的目的。对于有能力有贡献的经营者实行激励方式，允许这部分人先富起来。
　　观点三，建立经理库，为企业提供经理人员。经理库类似于预备经理协会，国企的经理人员应由董事会从经理库中选聘，政府部门不得从该渠道之外随意安排经理人员进入企业。进入经理库的人员必须先申请，经有关专家组成的委员会考核。在经理库中建立经理档案，记录他们曾管理过的企业的业绩，如资产量、资产增值额、行业的社会影响等；确定经理的评级、晋升条款及处罚方法。
　　观点四，建立委托代理制以解决企业存在的“内部人控制”问题。选择称职的经营人，使所有者所委托的经营代理人能为谋求企业利益的最大化而尽心尽力地工作。为此，要利用市场筛选代理人，建立党群监督制度制约经营代理人。
　　观点五，持有这种观点的人认为，为加强对国企的控制而解决“所有者缺位”的问题，建立委托代理关系，采取措施促进代理人严格地按委托人的要求行动。这实质上是受“股权至上”逻辑所支配，而主张以“利益相关者合作”原则取而代之，把国企由原有的“单边治理”改变为“共同治理”，即把债权人、工人等利益相关者引入治理机制中，才能真正实施有效的监督。
　　笔者认为，为确保国资的保值增值，选择合格的经营者与建立有效的监督机制是十分必要的。除此之外，不能忽视劳动力资本的作用。增强职工的监督意识，对国资的保值有积极的意义；而提高职工的素质，加强对职工进行专业培训，规范其操作程序与步骤，科学地按岗定员，按平均技术水平制订劳动定额以减少流动资本的占用，提高流动资本的产出率，对国资的增值将起重要的作用。
　　关于国资的流动与流失
　　在我国国企中，存在着资金短缺与资产闲置并存现象。有的国企亏损较大，产品库存严重积压，针对这种现状，理论界大部分人认为，提高国资的有效供给能力与自我增值能力，促进国资合理流动，盘活闲置资产势在必行。国资流动的主要途径是通过对企业实行改组、联合、兼并、租赁、承包经营、股份制、出售或宣布破产拍卖等。在上述的资产流动中有时会出现流失，主要是由于有人不依法办理资产转移、不按规定评估或低估资产价值，把资产低价发包或出租、低价折股、低价出售或无偿分给个人，这样就使所有者权益受损。还有一种流失是出现在生产经营过程中，由于经营者滥用经营权，违反财务制度，或经营效益低下，使国企长期亏损，对于这类流失有人称之为“坐失”。
　　对于国资的流动与流失，主要有两种观点，一种观点认为国资的流动难以避免资产的流失，流失是伴着流动而必然产生的。持有这种观点的大部分人认为因推进改革而造成的国资流失是暂时的，是先失后得，因此，应推进国资存量的流动；而少数人则主张为防止流失，必须禁止或限制资产存量的流动。
　　另一种观点认为流动与流失并不存在必然的联系，流失的原因主要在于产权界定不明、管理不力、核算制度不完善。如果在流动中，采取各项积极措施：如加强产权登记、明确产权界定、定期清产核资、正确进行评估及健全国资管理的立法工作，依法治产，那么，流失是可以遏止的。
　　笔者认为，近几年来国资流失之所以比较严重，是因为在国资管理的问题上存在着各种薄弱的环节，以防止流失为由而反对国资流动的看法是不妥的。要强化国资管理，不能只着眼于国资的使用过程与流动过程，而应加强对国资的投资决策、资产形成、占有使用和资产流动全过程的统一管理。目前，我国国资的投资管理往往是和经营管理相脱节的，这就极易造成重复建设，导致固定资产闲置而无法发挥应有的效益。
　　关于国资保值增值的考核方法
　　完善国资保值增值的考核方法是国资监管工作的一个重要环节。大部分学者认为应通过建立考核指标体系进行考核，并把考核的结果与经营者的利益、企业职工的报酬挂钩。问题的关键在于：什么样的考核指标才能更科学、更客观地评价现实状况呢？
　　对于考核指标的设置，大部分学者认为，单一指标只能反映问题的一个侧面，只有设置一套指标体系，才能全面地评价国资的保值增值状况。关于指标体系的模式，主要有如下两种观点：
　　观点一，设置一中心指标，围绕这一中心指标还可以分别设置资本金利润率、总资产报酬率、净资产收益率、成本利润率、资产负债率、流动比率、社会贡献率等子指标。对于中心指标的选择，有的认为，应以保值增值率为中心指标，理由是它能综合地反映国资保值增值的落实情况及投入资本的综合增长程序；有的则认为应以净资产利润率为中心指标，其理由是净资产利润率能更明显地反映所有者投资的回报率，并便于把对保值增值的考核与收入分配挂钩。
　　观点二，不设置中心指标，而主要从如下四个侧面考核保值增值情况：（1）国资的盈利能力；（2）国资的合理结构；（3）国资营运成本的变化；（4）国资的社会贡献率。
　　笔者认为，以上述的指标体系评价国资的保值增值状况，尚存欠缺之处。第一，它忽略了对资源性资产的保值与增值的考核，而资源性资产的保值与增值直接影响了国民经济的发展。第二，指标侧重从财务角度进行考核，诚然，利润最大化是国企的重要目标，但并非唯一目标。国企的目标应是多元化的。国资的分布对国民经济生产力布局、经济结构的调整有举足轻重的影响。例如，国家为促进内地山区的发展而在那些地区修造铁路，比在沿海平原地区修造铁路的造价及营运成本要高，而所获的利润也较少，但谁也不能否认此举十分必要。可见，单纯从利润角度考核评价是不完整的，应从宏观利益与微观利益，从长期利益与短期利益的协调中来评价国企的增值状况。
　　在经济体制改革的形势下，如何做好国有资产的监督管理，是一个新的课题，它要求我们在改革实践中，不断地认真研究，积极摸索和总结出一套适合我国国情、行之有效的办法。