力促行政机关依法行政 [复制链接]

第9版(社会周刊)
专栏：社会调查

　　《行政诉讼法》1990年10月1日施行以来，人民法院审结的行政诉讼案件数量逐年增多，但由于种种原因，不少地方的行政诉讼工作没有开展起来，远远未能发挥其应有的作用。从近年来湖北保康县人民法院行政审判工作的实践看，行政机关离依法行政的要求还相差很远。
　　力促行政机关依法行政
　　本报记者 王斌来
　　行政审判是人民法院四大审判之一，其主要的职能作用在于监督、支持行政机关依法行政，保护公民、法人和其他组织的合法权益。由于我国行政诉讼制度建立时间较短，“人治”的观念尚未从根本上转变，一些地方行政机关及其工作人员的法律意识和执法水平远远达不到依法行政的要求。
　　行政诉讼中的“三怕”
　　——公民不敢告官，怕报复招来横祸。行政审判之所以案源不足，主要原因一是公民慑于行政机关的压力，不敢起诉，即使胜诉，也是赢一输十，担心行政机关秋后算账。二是认为法院和行政机关会“官官相护”，不为老百姓说话，因而当自己的合法权益受到行政机关的侵害时，常常自认倒霉。
　　——行政机关不愿应诉，怕败诉有失威严。受几十年的传统影响，有的行政机关错误地把行政诉讼中的被告与刑事诉讼中的被告混淆，总认为当被告不光彩，而且害怕败诉后有失威严，工作开展受影响。个别的行政机关不仅消极对待行政诉讼，还采取一些不当做法干扰行政审判工作。
　　——法院不愿受理，怕得罪行政机关。由于体制上的原因，法院在很多方面受政府机关制约。有的法院对于开展行政诉讼顾虑重重，怕影响与行政机关的关系。客观上，行政诉讼的审判的确阻力很大，执行起来难度也大，造成审判人员在工作中产生畏难情绪。
　　保康县人民法院的行政审判也曾一度陷入低谷，受理行政诉讼案件最少的一年只有3件。针对“三怕”现象，保康县人民法院将行政案件受案范围的布告在全县各乡镇和人口密集的地方张贴、宣传。随后，又借助新闻媒介，大力宣传行政审判的职能和作用。通过宣传，使公民消除思想顾虑，敢于大胆运用法律武器来保护自己的合法权益；使行政机关认识到上法庭是一种职责，只有不断提高行政执法水平才能改进工作；使法院工作人员认识到必须严肃执法，排除干扰，认真行使法律赋予的神圣权利。只要符合受案范围，不管涉及哪个行政机关，不管是哪类具体行政行为，不管诉讼标的大小，不管将采取何种结案方式，法院均依法受理。这些措施在社会上引起了强烈反响，保康县的行政诉讼案件的数量有了大幅度的上升，1997年的受结案数是1993年至1996年4年的总和。由于工作突出，保康县人民法院于1996年荣立全国法院集体一等功。
　　行政机关为何屡屡败诉
　　保康县人民法院1996年受理的44件行政诉讼案件中有43件是行政机关处罚错误；1997年受理的81件行政诉讼案件全部是行政机关败诉。人们不禁要问，行政机关为何屡屡败诉？
　　从保康县人民法院1996年至1997年的120多件行政诉讼案件看，大多数情况是行政机关在执法程序上不规范而导致败诉的。往往是执法机关对被处罚人的处罚定性正确，适用法律法规准确，但其中有的环节未按法定程序进行。造成程序违法的主要原因是《行政处罚法》1996年才颁布实施，执法人员仍习惯于过去的行政命令，重实体轻程序，有的甚至错误地认为程序违法只不过是手续问题。
　　此外，造成行政机关败诉的原因还包括：认定的事实定性不准，证据不足；适用法律法规错误；行政处罚的主体不符，如某商场在人行道上摆摊销售削价商品，整顿市容办公室工作人员发现后，依照政府办公室整顿市容的通知规定，对营业员黄某的占道经营行为罚款500元，黄向法院提起诉讼。法院认为整顿市容办公室作为临时性机构不享有具体的行政权，以其名义作出的行政处罚无法律依据，主体双方均不符；行政机关的行政行为超越了法定职权范围；行政处罚随意性太大等，裁定撤销这个行政处罚。
　　共同营造良好执法环境
　　保康县人民法院判决了这么多起行政机关败诉的案件，会不会与行政机关的关系弄僵？县人民法院院长王明义告诉记者，保康的行政诉讼主要得益于良好的执法环境。县委、县政府主要领导非常开明，对行政诉讼均大力支持，不护短、不干预，保障了法院独立审判原则的贯彻。同时，法院对在审判实践中发现的带有普遍性的越权行为或重大案件及时向县委、县人大、县政府汇报，主动争取党政领导机关的重视和支持，依法裁判，树立行政审判权威。由于沟通较好，现在行政部门不出庭的基本上没有，有时行政机关不等判决就主动要求撤销或变更被诉的具体行政行为。今年以来，行政机关的执法水平明显提高，判决维持率大大增加。
　　1996年以来，保康县人民法院向有关行政机关口头或书面提出司法建议90多条，其中绝大多数被采纳。今年1月17日，保康县人民法院对县行政机关在行政诉讼案件和行政单位申请行政执行的案件中败诉的状况及原因进行了实事求是的分析，建议县政府加大《行政处罚法》、《行政诉讼法》、《国家赔偿法》宣传和学习的力度、深度和广度，抓好行政执法人员的教育培训，加强行政执法的领导和监督。县政府高度重视这份司法建议，在此基础上出台了政府有关职能部门依法行政的实施意见。2月22日，县法院行政庭受县政府的邀请，举办了“依法行政教育培训班”，来自政府部门的执法人员参加了听课。县法院还深入行政机关走访、授课，3000多人次参加了培训，大家反映收获很大。为提高行政执法水平，保康县法院还积极向行政部门提供法律咨询，认真解答执法人员提出的问题。今年4月，县政府作出决定，对全县各行政执法部门主要领导进行《行政处罚法》闭卷考试，考试成绩全县通报，成绩不合格者限期补考。县政府还7次组织行政执法机关到法院旁听行政诉讼案件开庭。