垂直体制 [复制链接]

第10版(财税金融)
专栏：金海观潮

　　垂直体制
　　田俊荣
　　9月下旬，中国证监会主席周正庆分赴江苏、上海、安徽三省市，与当地政府签署了“证券监管机构交接备忘录”，拉开了地方证券监管机构属权从地方政府转向中国证监会的序幕。由此联想到早些时候，国务院证券委撤销，职能并入证监会的情形，联想到中国人民银行对证券市场的部分管理职能移交给证监会的情况，一个结论呼之欲出，那便是：“机构垂直、干部垂直、党的组织垂直”的新证券期货监管体系正迈开大步向我们走来。
　　我国的证券期货监管体系在1992年底初具雏形。那是一个条条块块的体系。从条条上说，中央一级，由国务院证券委组织拟订法律、法规草案，研究制定方针政策和市场发展规划；由中国证监会执行具体监管；由中国人民银行负责审批、管理证券机构；由国家计委会同证券委联合下达证券发行规模及计划。从块块上说，地方证券监管部门以当地政府管理为主。平心而论，这种“网状”管理在当时监管经验匮乏的情况下起到了群策群力的作用。并且，当时证券市场规模小，这种管理也是行之有效的。但是，随着证券市场的迅猛发展，客观上要求改“网状”管理为“线状”的垂直管理。垂直的线状管理有两个要义：第一，“线头”只有一个，即明确中国证监会是全国证券、期货市场的主管机关，依照国务院授权履行行政管理职能，依照法律、法规对全国证券、期货业进行集中统一监管。第二，“线头”的作用贯串全线，即理顺中央和地方监管部门的关系，对地方证管部门实行由中国证监会垂直领导的管理体制。这对证券市场的大发展而言，利莫大焉。
　　总起来说，垂直体制有利于提高监管效率，防范市场风险。我国的证券市场已初步长成，截至今年9月底，沪深股市上市公司已达827家，股票市价总值20761．73亿元，规模与当年不可同日而语。证券市场的风险突发性强、影响面广、传导速度快，要求监管有力、有效、灵活。只有建立统一、高效的证券期货监管体系，犹臂使指，运用自如，才能防范和化解风险。放眼世界，这也是大势所趋。美国在1929年股灾后当即组建证券交易委员会，对证券发行、交易等进行统一监管；日本在经历了股市丑闻和泡沫经济的打击之后，也于1992年成立了相对独立的证券交易监视委员会。
　　细分起来看，一方面，垂直体制有利于降低中央一级的监管成本，有助于减少证券市场的运作成本。明确中国证监会为监管主体，符合精简、高效的要求。同时，上市公司、证券公司、投资者能避免面对“政出多门”的尴尬。比如，企业公开发行股票，就不必在众多的部门之间四处奔走。另一方面，垂直体制还有利于消除地方保护主义的弊端。比如我国发行股票实行核准制，地方证券监管部门的初审起着至关重要的作用。在以前对股票发行实行额度管理时，一些地方政府为了“用足”股票发行这一稀缺资源，往往干预地方证管部门，让那些效益不佳、规模不大的企业优先发行股票筹集资金。一些地方证管部门还在当地政府干预下，到中国证监会跑发行指标。这样，不仅使上市公司结构不尽合理，出现小、散、差的状况，还扭曲了地方证管部门的职能。垂直体制不但有利于独立、客观地选拔优秀企业发行股票，使证券市场的筹资功能、配置资源的功能得到正确的发挥，还有利于推动地方证管部门转变观念，改变过去重批轻管、重上市轻转制的状况，将精力集中到监管和服务上来。