市场华改革是减负关键 [复制链接]

第9版(农村经济)
专栏：专家视角

市场华改革是减负关键
　　●解决农民负担问题须精简机构
　　●精简机构须给农民完整的生产经营主体地位
　　●下大力气改革农村人事和财务制度
　　□林毅夫
　　从1978年底党的十一届三中全会开始进行的改革，至今已经整整20年。20年来，我国的经济取得了奇迹般的增长，社会发生了翻天覆地的变化。回顾起来对改革做出最大贡献的还是亿万农民。包产到户和乡镇企业的异军突起，用邓小平同志的话说，这是农民创造的“两个意想不到”。
　　正当农民这些了不起的成就引来全世界赞扬之声未绝之时，90年代以来中国农民负担过于沉重的问题却成为社会关注的焦点。
　　针对农民负担问题，党中央、国务院曾经三令五申，出台了一系列政策措施，并硬性规定农民负担的提留、统筹不得超过上年人均纯收入的5％，但是这些用意甚善的政策措施却没能收到应有的效果，农民负担依然十分沉重。
　　农民负担沉重的根源，一方面是农村干部和工作人员太多，另一方面则在于农民的收入在多数地区增长不快。而乡村财务制度不完善，则给部分乡村干部和工作人员谋求私利和不顾农民承受能力追求政绩提供了方便，基层民主制度不健全，则使一些乡村干部的行为缺乏必要的监督和约束。
　　改革开放以来，随着事业的发展，村镇干部和工作人员数量增加较快，现在一个乡镇一般都有几十甚至上百名干部和工作人员。但是，乡镇干部和工作人员的工资收入相当一部分不是来自正式的财政税收，而是当地自行筹集的各种提留、摊派。在农村经济比较发达的地区，乡镇政府的非农业收入比较充裕，支付百来位乡镇干部和工作人员中等家庭以上水平的收入不成问题，而在比较贫困的农村地区，非农产业不发达，乡镇政府正常合法的收入少，为了达到中等的收入水平，自然有诱因以各种提留、摊派、罚款来筹集他们自己的工资、费用。这种负担加在原本不富裕的农民身上，就成为农民的沉重负担。而且，一些地方村镇干部为了求政绩，经常不顾农民承受能力和当地实际的情况，以集资的方式从事工业项目、基础设施的建设，更使农民的负担雪上加霜。
　　为什么改革开放以来会增加那么多乡镇干部？一方面是事业发展了，另一方面正说明农村改革有待深化。现在乡镇政府还承担着许多计划经济时代遗留下来的任务，既要收粮、收税、管计划生育、落实各项种植计划，还要作为经济主体去从事各项投资、经营活动。前者经常和农民的利益直接冲突，后者如果脱离地方实际也会和农民的实际利益不一致。在集体经济时期，农民完全没有自主权，公社干部执行这些任务，只要对上负责，困难较少。随着农村改革的深化，农民自主权的增加，执行起来难度较大，乡镇政府为了完成任务只能增加工作人员，导致乡镇政府甚至村级组织机构膨胀，而机构的膨胀，又反过来增加农民养干部的负担和乡镇政府从农民身上收集各项税费的困难，为了克服困难只好进一步膨胀机构增加办事人员，因而，陷入一种“工作困难，增加人员，增加人员，工作更加困难”的恶性循环之中。
　　解决农民负担的问题必须从源头入手，首先，必须精简机构。而要精简机构则必须真正贯彻以市场为导向的改革，给农民完完整整的生产、经营主体的地位。过去在计划经济下，政府所以必须干预、控制农产品的生产、经营，是为了以低于市场均衡的价格从农民那里取得这些产品来支持重工业的优先发展。在市场经济条件下，进行的是等价交换，只要给予足够的价格刺激，自主生产的农民必然会生产足够的产品来满足市场的需求。一旦给予农民完全的自主权，乡镇政府不必再去控制农民的生产和经营，大部分干部和工作人员成为多余，精简乡镇政府机构才会成为可能。
　　在精简乡镇干部和工作人员的同时，还要下大力气改革乡村人事和财务制度。乡村干部之所以有积极性加重农民负担，就是因为他们可以不受监督地支配、使用这些收入，而且这些收入的获取很少受到强有力的约束，在手段的使用、征管范围和数额的确定方面十分随意。为了从根本上减轻农民负担，必须改革现在的乡镇政府的人事制度，乡镇政府的干部和工作人员的数量由上一级政府根据国家法律、规章来核定，乡镇政府不能自聘工作人员。同时要改革和统一现在的税、费制度，将各种合理的统筹、提留变成正式的税收，乡镇级财政收支实行以县为单位的统一管理。由国家核定的干部和工作人员的工资和福利由县级政府从财政税收中直接支付。只有不允许乡镇政府收取除了正式税收之外的任何费用，并且不允许乡镇政府自己收钱自己使用，才能真正落实农民的负担不超过上一年人均收入5％的政策，否则乡镇政府必然会有办法突破这个限制，而且，会在越穷、越需要减轻农民负担的地方越是这样。
　　为了进一步保证减轻农民负担政策的落实，可以考虑实行县级和县级以下财政收支完全公开制度，因为县、乡、村财政或财务活动都不涉及国家秘密，没有理由不让人民群众知道。公开财务活动有利于群众监督，避免各种形式的腐败和浪费，从而有利于提高资金利用效率，节约资金支出。村级民主选举做法应尽快在全国推广，并采取有效措施强化人民群众对乡镇、县级政府的监督。
　　减轻农民负担和农民问题的解决最终离不开发展经济。经济发展了，农民收入水平提高了，县、乡、村经济实力增强了，农民负担重的问题自然就会消失。
　　（作者为北京大学中国经济研究中心主任）