’98洪灾的法学思考 [复制链接]

第5版(学术动态)
专栏：热点研究

　　’98洪灾的法学思考
　　□杨紫烜 肖江平
　　气候异常、全流域生态环境的严重破坏和水利设施老化落后是导致今年大洪灾的主要原因。这与生态保护、防洪抗灾的法制不健全有直接联系。在可持续发展成为发展战略、“依法治国”成为治国方略的今天，对今年的大洪灾作法学上的反思并提出法律对策，是法学工作者面临的重要课题。
　　大洪灾的法律原因
　　法的实施方面。建国以来，随着生态环境重要性的日益提高和人们对保护生态、防洪抗灾的必要性认识的深化，国家颁布了一系列有关保护生态的专门法律法规，也发挥了一定作用。但毋庸讳言，这些法律法规由于种种原因并没有得到有效实施，生态环境破坏严重、水利设施老化落后现象的普遍存在。例如，为保护森林资源，我国几部《森林法》都明令禁止超限额采伐、滥砍乱伐、毁林开荒，并且规定了比较严格的经济、行政和刑事责任。但是，有关违法行为却屡禁不止。据统计，“八五”期间，全国每年超额采伐3400多万立方米木材。一些地方对林地少批多占、不批也占、占而不补、化整为零，使林地资源大量流失。而对毁林行为打击不力、打击不狠则是导致《森林法》得不到有效遵守的重要原因。表现为：毁林案件的发现率低，一般只有20％；以行政处罚代替刑事处分；对涉及领导干部的毁林案件，姑息迁就；有的司法机关偏袒盗伐者。这种现象在有关生态保护、防洪抗灾的《草原法》、《水土保持法》、《矿产资源法》、《水法》、《防洪法》等法律的执法、司法中都同样存在。
　　法的制定方面。其表现是体系化很不够，法律缺位不少；法律漏洞较多，给了违法者可乘之机；法律之间的冲突现象比较严重。根本问题在于有关生态保护、防洪抗灾法律法规的制定还没有很好地遵循自然规律、经济规律和法自身的运行规律。
　　法律意识方面。由于历史的原因，人们的法律意识普遍不够强。而关于生态环境保护、防洪抗灾的法律意识更为淡薄，它直接影响着生态保护、防洪抗灾法律的实施，影响着生态法治的建设。
　　防范大洪灾的法律对策
　　立法方面的对策。在法的实施中所反映出的因法律缺位或漏洞导致的“无法可依”和因法律规定冲突引起的“有法难依”的立法问题，从实质上看都是由于法律没有或没有很好地反映客观规律的要求。因此，加强生态法治建设，关键是立法必须遵循客观规律。一是必须遵循自然规律。生态保护、防洪抗灾立法的宗旨在于协调人类与自然的关系。制定和完善《水法》、《森林法》、《草原法》、《水土保持法》、《防洪法》、《环境保护法》等都应服从全国、全流域的人口、资源、环境和谐发展的自然规律，按照可持续发展的要求，全面规划、统筹兼顾、标本兼治、综合治理。今后，这方面法律法规的出台应当经过相关专业领域的专家组成的多学科专家委员会的论证。二是必须遵循经济规律。生态保护、防洪抗灾立法遵循经济规律应坚持效益原则，体现为：立法所规定的各种保护生态、防洪抗灾义务所付出的投入要少于因此而增加的收益；如果投入主体与收益主体完全或部分错位，那么投入主体应当得到相应的补偿，补偿至少不得少于其所付出的投入，而且收益主体的收益还必须通过财政的转移支付使之没有收益，或其收益率应低于投入主体的收益率；追究违法者的法律责任，应使违法者支付的成本高于其可能的违法收益。基于此，构建国家生态保护、防洪抗灾的立法体系，至少要考虑：（1）就全国而言，生态保护的产出投入比应当大于1。实施生态保护、防洪抗灾法律法规中的全部义务所构成的投入，应当少于这些投入所增加的收益。（2）要达到生态保护、防洪抗灾的要求，就一个流域、一个地区或部门、一个单位甚至一个自然人而言，不一定都能使其产出与投入的比大于1，因而立法时应同时规定通过财政转移支付手段构建生态、抗灾效益补偿机制，使生态保护、防洪抗灾行为人的收益率大于1。（3）进一步完善生态、自然资源的权属体系。要使所有、经营、使用、承包者有一个相对确定的预期，需要构建一个有利于保护生态、防洪抗灾并从根本上符合“三个有利于”的自然资源权属体系。三是必须遵循法自身的运行规律。这就要求提高法律内部的体系化程度：所规定的内容全面、统一，没有缺位、漏洞和矛盾冲突；所规定的责任平衡，没有畸轻畸重；所体现的价值取向一致，没有立法精神的对立。同时，还要强化法律实施的效益性：对法律实施资源（主要指执法、司法力量）要有现实的估计；增强生态保护、防洪抗灾法与经济、行政体制的协调，以减少阻力；规定对法律执行的监督，构建相应的监督体系。
　　法的实施方面的对策。从总体上看，生态保护、防洪抗灾法律实施不力的原因主要在于：行政执法力量薄弱；由于在生态保护、防洪抗灾的实际立法中，某些政府部门借立法之机塞进了部门利益的“私货”，使法律实施的难度增加；一些行政机关在生态保护、防洪抗灾执法中片面强调部门利益，使有限的执法资源内耗严重。为此，我们应当进一步改革行政体制，加大生态保护、防洪抗灾的执法力量；理顺生态保护、防洪抗灾管理体制，按照统一、精简、效能的原则进行职能的调整与重组；整顿生态保护、防洪抗灾行政执法队伍，强化行政职、责、权法定的意识，明确行使行政权不充分、不严格、非有效即是违法；实行政企分开，促进执法公正；强化各级人大和社会舆论对行政执法的监督；加大对政府及其负责人的生态保护、防洪抗灾政绩的考核力度，克服唯现实经济效益是取的倾向；修改有关法律，由国务院适度上收生态保护、防洪抗灾方面的行政权。此外，还应加强生态保护、防洪抗灾司法。应强化检察机关对生态保护、防洪抗灾中的渎职罪、贪污受贿罪的检察职能；加强审判机关对有关生态保护、防洪抗灾案件的审判力量，必要时可增设专业审判庭，或者在审理有关案件时由有关专业人士作为陪审员；做好有关法律的司法解释工作。
　　法律意识方面的对策。当人们对正确调整在生态保护、防洪抗灾中所发生的社会关系缺乏应有的认识时，立法者、执法者、司法者就不会投入更多的资源，守法者也必然缺乏守法的自觉性。因此，今后必须强化生态保护、防洪抗灾的法律意识的宣传和普及。一是设定各级各类研究、宣传、教育机构进行生态保护和防洪抗灾知识的宣传教育义务；二是通过加强生态保护和防洪抗灾立法、执法、司法，增强社会的生态保护、防洪抗灾法律意识。