关于提高立法质量的思考 [复制链接]

第10版(理论)
专栏：学习十五大 贯彻十五大

　　关于提高立法质量的思考
　　杨景宇
　　党的十一届三中全会以来，我国社会主义法制建设取得巨大成就，以宪法为核心和基础的社会主义法律体系基本框架已经形成。党的十五大以邓小平理论为指导，明确提出“依法治国”是党领导人民治理国家的基本方略，把坚持党的领导、发扬人民民主、严格依法办事统一起来，从指导思想上实现了执政党领导方式和国家政权运作方式的根本转变。在十五大报告中，江泽民同志提出，要“加强立法工作，提高立法质量，到2010年形成有中国特色社会主义法律体系。”按照这个要求，今后立法任务仍然十分繁重。
　　坚持用邓小平理论指导立法实践
　　邓小平理论，特别是邓小平民主法制理论，为建立和完善有中国特色社会主义法律体系，奠定了理论基础，提供了指导原则。立法工作只有坚持以邓小平理论为指导，才能从全局上、发展上把握有中国特色社会主义法律体系内部的规律，解决法律、法规带普遍性、共同性的问题，否则，就难免有一定的盲目性，摇摇摆摆，甚至走偏方向。
　　立法工作必须坚持理论与实践相结合、主观与客观相统一，切实防止立法实践与法理研究相脱节。法律属于上层建筑，归根结底是由经济基础决定并为经济基础服务的。立法不能不考虑法律体系的内在逻辑。但是，正如恩格斯讲的，是“经济关系反映为法原则”。生产力、生产关系发展了，社会发展了，法律、法律体系以及法学理论也要发展。
　　资本主义法律体系的基础是资本主义经济制度，社会主义法律体系的基础是社会主义经济制度。法学理论有资产阶级的，也有无产阶级的；有资本主义的，也有社会主义的。解决当代中国立法工作中带规律性问题的法学理论，只有从社会主义初级阶段的基本国情出发，从建设有中国特色社会主义实践出发，以邓小平理论（主要是它的立场、观点、方法，它的精神实质、基本原则）为指导，研究新问题，总结新经验，并在此基础上对古今中外的法学理论加以研究、借鉴，从中吸取对我们有益的东西，才能不断发展。
　　坚持党的领导，把立法决策同改革与发展决策结合起来
　　在我国，共产党是执政党。党领导人民制定宪法和法律，并在宪法和法律范围内活动。在立法工作中，坚持党的领导，最根本、最重要的就是通过法定程序，把实践证明是正确的、成熟的政策变为法律、法规，成为国家意志，成为全社会都必须普遍遵循的行为规范、行为准则。“依法治国”就是要把坚持党的领导、发扬人民民主和严格依法办事统一起来，从制度和法律上保证党的基本路线和基本方针的贯彻实施，保证党始终发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用。
　　当前，经济体制改革正在深化，政治体制改革继续推进。改革也是革命，必然触及上层建筑和经济基础中诸多深层次矛盾。从根本上解决这些矛盾，需要运用法律、法规推进整体的与配套的改革。
　　在这种形势下，立法工作最大的难点在于如何处理改革与立法的关系。改革的特点是“变”，变革原有体制（包括具体的制度和政策）。立法的特点是“定”，一旦规定下来，就要一体执行。因此，新旧体制转换时期制定的法律、法规不可能不带有一定的阶段性、过渡性。这就要求在立法工作中努力把握好一个恰当的“度”，既要坚持改革方向，又要为进一步改革留下余地；既要保持法律、法规的相对稳定性，又要随着改革的深化、形势的发展适时修改法律、法规。这里，关键在于把立法决策同改革与发展决策结合起来。
　　我国立法实践证明，有的法律、法规执行得不好，既有执行中遇到种种阻力的问题，也有立法中的问题。凡是认真总结经验，广泛听取意见，深入调查研究，集思广益，下功夫结合实际，并深刻理解、准确把握党的政策，立法决策符合改革与发展决策的，立法质量就比较好，执行也比较顺当。
　　贯彻全心全意为人民服务的宗旨，以维护人民的最大利益为根本原则
　　在我国，人民，只有人民，才是国家和社会的主人。社会主义民主的本质是人民当家作主。社会主义法制实质上就是人民民主的制度化、法律化。我国的宪法和法律、法规都应该是、也必须是党的正确主张和人民共同意志的统一，归根到底，是体现人民共同意志、维护人民根本利益、保障人民当家作主的。这是我们的法同资产阶级和其他剥削阶级的法的本质区别。
　　因此，在立法工作中，必须坚持全心全意为人民服务的宗旨，把维护人民的最大利益（包括正确处理人民的全局利益与局部利益、长远利益与眼前利益的关系）作为根本原则，作为出发点和落脚点。立一个法，定一条规矩，都应当有利于改革、发展、稳定，有利于解放和发展社会生产力，归根到底，有利于人民的最大利益，而不是有关部门的“权力均等，利益均沾”。
　　为了人民，必须依靠人民，必须在立法工作中坚持群众路线。在我国，人民群众不应该是法律、法规的被动接受者，而首先应该是立法工作的积极参与者；立法工作不是有关部门之间权力和利益的分配与再分配，而应该反映人民的共同意志和根本利益。制定法律、法规，应从实践中来，也就是从群众中来，只能是群众实践经验的科学总结。因此，立法工作既要实行立法工作者、实际工作者、专家相结合，又要始终注意倾听群众意见。
　　全面体现机构改革精神，对国家机关的权力加以规范、制约、监督
　　法律、法规的许多规定主要是靠国家机关来贯彻执行的。因此，通过立法，规范、制约、监督国家机关的权力，保证正确行使权力，防止滥用权力，格外重要。在以往立法中，一般来说，对有关国家机关规定的权力比较具体、责任比较原则，权力与责任不够统一；对公民、法人和其他组织规定的义务比较具体、权利比较原则，权利与义务不够统一。这种状况需要改进。
　　党的十五大报告指出：“机构庞大，人员臃肿，政企不分，官僚主义严重，直接阻碍改革的深入和经济的发展，影响党和群众的关系。这个问题亟待解决。”这一论断切中时弊，抓住了现行行政管理体制存在的突出问题。这对今后立法工作提出了两个方面的任务：一是按照机构改革的精神，相应地修改现行的有关法律、法规，决不能倒过来，以现行的有关法律、法规为依据，抵制机构改革。二是今后立法必须体现机构改革精神，不能“新瓶装旧酒”。
　　在立法工作中体现机构改革精神，从现实情况看，重要的有三点：一要研究在社会主义市场经济体制下，市场机制、社会组织、行政机关各有什么功能，各管什么事情，切实推进政府职能转变，实现政企分开；二要按照社会主义市场经济规律，根据精简、统一、效能的原则，进行机构改革，提高办事效率，简化手续和程序，方便基层，方便老百姓；三要使权力和利益彻底脱钩，这个问题如果不解决，一些行政部门就会自觉不自觉地找事、争权，甚至滥用权力。
　　备而不繁，简明扼要，防止法烦扰民
　　“依法治国”，法制不完备、不健全不行。但是，需要由法律规定的是国家各方面的基本制度，是全社会都要普遍遵循的行为规范、行为准则，这些制度、规范、准则又是最终需要依靠国家的强制力予以保证的。思想道德问题、具体工作问题、具体技术问题、科学实验问题等等，是不能或者基本上不能靠国家强制力来解决的，也就是说不能或者基本上不能靠法律规定来解决。法律太多太繁，也会走向反面。我们在着手建立有中国特色社会主义法律体系时，应该防止法烦扰民。
　　我们的法律、法规是体现人民共同意志、维护人民根本利益、保障人民当家作主的，因而它们的贯彻执行应该、也能够建立在为广大人民群众所自觉掌握、遵守的基础上。因此，法律、法规本身也要尽量言简意赅，力求通俗明了，以便人民群众和执法人员能读得懂、会运用。这应该成为我们的法律、法规的一个特点，也是我们的法律、法规得以实施的一个保障。
　　坚持和维护以宪法为核心和基础的社会主义法制的统一
　　江泽民同志指出：“维护宪法尊严和保证宪法实施，维护国家的政令和法制统一，是一个重大的政治原则问题。”我国是一个集中统一的社会主义国家。没有社会主义法制的统一，就不能依法维护国家统一、政治安定和社会稳定。实行社会主义市场经济体制，尤其需要强调社会主义法制的统一，否则，就会妨碍社会主义市场经济体制的建立和完善，妨碍统一的社会主义市场的形成和发展。随着立法步伐的加快、立法数量的增多，不同法律部类、不同效力层次的法律规范之间呈现出错综复杂的关系，也出现了一些互不一致甚至互相抵触的情况，应高度重视，并采取措施认真加以解决。
　　在立法工作中坚持社会主义法制统一，首先，要求依照法定职权立法，防止超越职权立法。部门立法（制定规章）、地方立法（制定地方性法规和政府规章）从性质上讲，都应该是对国家立法（制定法律和行政法规）的补充，是国家法律体系的组成部分。国务院各部门和各省、自治区、直辖市从严格依法办事的角度，研究如何完善有关的法律、法规、规章，并使之相互配套，这是必要的。但是，我国社会主义法律体系必须是统一的，部门、地方不能各搞各的“法律体系”。其次，从法律体系内部关系讲，必须坚持行政法规不得同宪法和法律相抵触，地方性法规和规章不得同宪法、法律、行政法规相抵触，规章也不能互相矛盾，以保证法律、法规的正确执行。