改革政府机构 实行政企分开 [复制链接]

第10版(理论)
专栏：学习十五大 贯彻十五大

　　改革政府机构 实行政企分开
　　陈清泰
　　编者的话：政企不分的管理体制是国有企业走向市场的障碍。这种状况使得我们再放权，担心失控；再收紧，又怕管死，始终在两难中摇摆。国家经贸委副主任陈清泰的文章认为，以这次政府机构改革为契机，实行政企分开，建立新体制、新机制，不仅对促进国有企业顺利走向市场，建立现代企业制度具有重大意义，而且也是建立社会主义市场经济体制的一项基础工程。
　　政企不分是国有企业走向市场的一大障碍
　　罗干同志在向九届全国人大一次会议提请审议的国务院机构改革方案报告中指出：“现有政府机构设置的基本框架，是在实施计划经济体制的条件下逐步形成的”，“突出的弊端是政企不分”。那么，政企不分的弊端和后果表现在哪里？
　　政府直接干预企业的生产经营，既阻碍了企业成为独立法人实体，也使政府陷入了对企业要承担无限责任的境地。为实现政企分开，使国有企业以独立法人身份走向市场，我们已进行了多年改革，但并未完全解决问题。过去着重改革的是企业生产经营权在政府与企业之间如何分配和政府管理企业的具体形式如何选择，而政企职责分离这一点并未解决；过去着重改变的是政府与企业之间对企业收益分配的办法和形式，而决定分配关系的产权管理制度并未改动。多年的事实表明，政府直接干预企业并未使国家所有者职能到位，反而使企业的非正常行为有增无减；多次的放权让利也并未使国有企业真正成为独立法人实体和市场竞争主体，反而使企业竞相攀比政策优惠，却不在提高市场竞争力上下功夫。
　　由于企业缺乏自我约束能力，为减少风险，对企业重要的生产经营决策、投资决策和企业的分立合并等政府始终实行直接干预。但政府的审批，对企业来说却无异于从政府手中拿到了一份由政府签署的“通行证”或“政府担保书”。企业得到政府批准书之后，银行不得不提供贷款，但难以承担出现呆坏账的责任；政府承担担保责任，但对企业鞭长莫及，难以实现有效监督；企业在市场中运作，又较少考虑经营风险。这就使国有企业比任何其他企业都更敢于进行不考虑风险和回报的重复建设，更敢于盲目地兼并扩张，更敢于无限制地借贷和负债经营。这是不少国有企业包袱沉重甚至陷入困境的重要原因。与此同时，政府对企业过多的直接干预，使自己无法摆脱实际上承担的无限责任。在经营者看来，那些重大问题既然已经得到政府的批准，自己还有什么责任？企业经营不善的后果自然可以推给政府（国有银行），直至发不出工资要请求政府拿钱，还不了的债也要政府兜底。事实证明，政企不分并不能实现国家所有者的有效管理，相反的是使政府自身或通过国有银行对国有企业承担了无限责任。
　　政企职能错位，造成企业的低效率。政企不分的一种表现是几乎各级政府都在热心地办企业，认真地“管”企业，决定企业的重大事项，其本身似乎就是一个大企业；另一方面，政府又要求每个企业都有与政府相对应的机构和职能，又都各自办着一个小社会，致使每个企业又像是一级政府。这种政企职能的错位直接扰乱了企业的目标。当企业领导者站在经营者立场考虑问题时，他要追求最好的经济效益，排除各类与生产经营无关的事务，降低各类成本包括劳动成本；但当他站在小社会管理者的角度考虑问题时，又要保证一方平安，保证职工就业岗位稳定，保证退休职工安度晚年，保证职工子女上学甚至就业，保证职工的生活福利、医疗条件逐年改善等。这双重相互矛盾的目标，使得企业领导者不知所措，而往往来自职工的现实压力冲淡了他们追求经济效益的动机。职工离开了企业便找不到社会依托，企业也不能辞掉职工。这种劳动力不能流动的机制造成干多干少一个样，干好干坏一个样，甚至干与不干一个样，形成职工稳吃企业大锅饭的局面。最终是低效率、低效益，使企业在市场竞争中处于劣势地位。
　　产权管理责任不清，既提供了政企不分的物质基础，也使企业难以进入市场，造成国有资产流失。近年来市场机制的作用逐步强化。与此同时，在利益主体多元化和各种所有制的资产大幅度交叉和流动重组中，侵蚀国有资产的形式也变得更加隐蔽和多样。这次改革前的管理体制，企业国有资产笼统为国家所有，但管理、运营、监督的责任不清，当发现企业国有资产流失时，找不到具体的责任人，打板子都不知打在谁的身上。
　　国家通过政府在企业之外行使所有者职能，企业内国家所有者代表缺位。这一方面使得需要所有者作决策的事由政府部门分兵把口来承担，政府成了千万个国有企业唯一的董事会，不仅企业经营自主权不能到位，而且信息传递、思想沟通所付出的代价和由于决策周期延长而丧失的市场机会，都增加了市场风险和经济损失，使国有企业在市场竞争中处于不利地位；另一方面企业缺乏来自内部的所有者（代表）负责任的监督。远离企业的国家所有者往往难于及时获得准确、必要的信息，使企业易于被内部人控制，进而导致国家所有者权益极易被侵蚀，造成国有资产流失。
　　政企不分使政府难于创造公平竞争的市场环境。在政企不分的体制下，政府一方面是全社会经济的调控者，同时又行使企业国有资产的所有者职能。这双重职能使政府部门难于给自己一个准确的定位。当它在行使社会经济调控职能时，由于其又承担国有企业所有者职能，所以必然要特别照顾国有企业，从而使非国有企业感到国有企业在吃偏饭，自己受到不公平待遇；当政府作为国有企业所有者身份考虑企业决策时，由于其又是社会生活的管理者，往往就把国有企业作为行使政府职能的一种手段，对企业提出众多非经营性要求，把本来应由政府行使的职能加到企业头上，让企业“办社会”，分担政府的负担，从而使得国有企业与其他企业相比也感觉受到不公平待遇。因此，为创造公平竞争的市场环境，必须实行政企分开，将政府的社会经济管理职能与国有企业所有者职能分开。
　　近二十年的改革实践表明，政企分开是国有企业走向市场的必要条件，是建立现代企业制度、使企业成为独立法人实体和市场竞争主体的需要，也是创造市场经济公平竞争机制和加强政府宏观调控职能的需要。
　　实行政企分开必须配套解决好若干问题
　　“政企分开”的目标是政府部门停止对国有企业的行政性干预，使企业以独立法人的身份进入市场，参与竞争，自负盈亏，形成社会主义市场经济的基础。但与此同时，国家所有者职能又必须到位，政企分开绝不意味着国家所有者对于几十年来全国人民辛辛苦苦积累的几万亿元经营性资产可以“一放了之”。也就是说，政府行政干预的手从企业中退出来的同时，行使所有者职能的手又必须进入企业，并做到职能到位。这中间不能脱空，否则就会出现“内部人控制”，即所有者被架空、企业被内部经理等人员控制的现象，就必然损害所有者权益，造成国有资产的流失。为了有效而平稳地实行政企分开，应在这次政府机构改革中认真总结经验，配套做好以下几方面的工作。
　　改革政府机构，转变政府职能。要把政府职能切实转变到宏观调控、社会管理和公共服务上来，把生产经营的权力真正交给企业。那些曾主要管理企业的专业经济管理部门转向主要“制订行业规划和行业政策，进行行业管理；引导本行业产品结构调整；维护行业平等竞争秩序”，不再直接管理企业。这次政府机构改革方案充分体现了这一指导原则，将七个专业部转成国家局，经过一段时间过渡将不再直接管理企业。如果地方政府机构也作相应改革，就可为实现政企分开提供基本条件。
　　确立国家行使所有者职能的方式，形成企业国有资产的管理、运营和监督机制。也就是说，必须选择和确立在政企分开的条件下，国家以所有者身份管理、运营和监督经营性国有资产的方式。根据这次政府机构改革方案，国家作为所有者将成为国有企业的股东，依据公司法行使国家股东的权力，维护国家股东的利益。国家对国有企业或国有独资公司行使所有者职能，主要体现在：1.按照国家统一所有、分级管理、分工监督的原则，国家层次作为所有者直接管理的主要是经国家认定的重点大型国有独资公司或国有企业。其下属的股份公司，依据谁投资谁负责的原则，由其投资的国有独资公司或国有企业负责运营和监管。2.国家对国务院监管的企业派出所有者代表，组成经营班子并考核、任免主要经营者。3.国家以投入企业的资本享有所有者权益。这具体表现为国家与被监管的企业每年签订经营协议，认可年度经营目标，但不干预企业的经营活动。4.按分工监督的原则，国家向国务院重点联系的大型企业派出稽察特派员，以年度经营目标为准，审计、考核企业年度财务报告，评价经营业绩和经营者的表现。地方政府向分工监督的国有企业或国有独资公司、国有控股公司派出监事会。
　　确立政企分开后适合于走向市场的企业财产组织形式，建立现代企业制度。根据党的十五大的要求，对大中型国有企业要进行规范的公司制改革，建立规范的公司法人治理结构。在政企不分的体制下，国有企业的重要决策权在政府，一般来说企业并未构成一个独立的利益主体、决策主体和承担风险的主体，因而用厂长负责制的办法，相对集中权力有利于提高效率。当政企分开、企业成为独立市场主体之后，如何防止个人滥用权力就是一个十分重要的问题。而走向市场的企业要能充分保障所有者权益，实行科学决策、民主决策，形成企业内部制衡性的领导体制，就要依据公司法，在企业内由国家所有者委托的代表组建经营班子———董事会，形成科学的决策体制和制衡机制。重要问题在董事会实行集体决策、个人负责。既发挥集体决策的优势，又使每个参与决策的成员承担起个人责任，落实责任制，直至可追究法律责任。这是国有企业特别是国有大中型企业在政企分开后自主走向市场所必须建立的领导体制和组织制度。
　　建立和完善政企分开的投融资体制。企业经营自主权的重要体现是投融资的自主权。过去那种“企业提出，政府批准，银行拿钱，企业办事”的办法几乎无人考虑风险，更无人承担责任。这种体制最终是对投资无人负责。而把投资决策权交给企业之后，政府、企业和银行之间的责任体制和制衡机制能否形成是政企分开能否成功的一个关键。实际上，企业的盈亏最终由所有者来承受，在规范的公司制企业中董事会受托于包括国家在内的所有者行使职权，在决策时既能体现所有者追求最大利润的强烈愿望，又会体现所有者避免市场风险的审慎态度，可以形成来自所有者的激励和约束机制。这种国家所有者的代表派入企业之内进行重大决策的体制，使决策的责任直接而明了，要比远离企业的政府作决策科学、实际和负责得多。同样，在自主承担呆坏账风险之后，银行对企业投资项目自主评估和自主决定放贷的办法，与奉政府之命提供贷款相比要慎重和负责得多。这就构成了企业—银行双重自负盈亏、自担风险的投融资责任机制，为政企分开后，把决策权交还给企业创造了基本条件。
　　分离企业办社会的职能。实行政企分开，就要改变政企职能错位的状况，使政企各自职能到位。在我国，企业无疑应当承担社会责任，但不应当让它去自办小社会；政府应当管理经济，但不能把自己应负责的社会职能转交给企业。企业的社会责任最重要的就是集中精力办好企业，照章纳税；而政府则用纳税人的钱来承担社会职责。如果说在政企不分体制下，由于国有企业有生无死，职工生老病死依托于企业还有可能的话，那么在政企分开，企业走向市场之后，企业自身在市场竞争中已经有起有落，有生有死，职工的生老病死完全依托于企业就有了很大风险。企业和职工双向选择，是搞活国有企业必须解决的问题，劳动力的动态流动重组是经济富有活力的表现。企业为职工提供的是就业岗位，而不是终生的依靠。在企业走向市场之后，职工对企业的依托必须转向对社会的依托，企业所承担的办社会的职能要逐步转交政府行使。