保护野生动物保护人类自己——《中华人民共和国野生动物保护法》颁布实施十周年回顾 [复制链接]

第10版(立法与执法)
专栏：

　　保护野生动物保护人类自己
　　——《中华人民共和国野生动物保护法》颁布实施十周年回顾
　　本报记者武侠
　　中国依法保护野生动物已经走过了10年的历程，这是值得自豪的10年，中国野生动物的保护取得了举世公认的成就；这是艰难困苦的10年，无数保护工作者跋山涉山，敬业奉献，甚至付出了生命的代价；这又是万里征途刚刚开始的10年，大自然已经向人类挥出了它的惩罚之手，而人们对自然的认识才刚刚开始，保护野生动物、拯救自然、拯救人类自己的道路艰辛而漫长……
　　一
　　1988年11月8日，第七届全国人大常委会第四次会议审议通过我国第一部专门保护野生动物的《中华人民共和国野生动物保护法》，并于1989年3月1日起施行。法律明确规定“保护、拯救珍贵、濒危野生动物，保护、发展和合理利用野生动物资源，维护生态平衡”。从此，我国野生动物保护工作步入法制轨道。
　　“曾一度被认为已经灭绝了的朱鹮已从80年代初的7只增加到现在的136只；海南坡鹿由80年代初的26头发展到800多头；80年代中期引种的18匹野马已经繁育到112匹……”现任中国野生动物保护协会副秘书长李玉铭曾目睹并参与了《中国野生动物保护法》的制定，10年后，李玉铭谈起中国野生动物保护事业的发展如数家珍。
　　首先，一个相辅相成、相互配套的全国野生动物保护法规体系基本形成。另外，1997年新修订的《刑法》增加了多条有关野生动物保护的条款，加大了对野生动物犯罪案件的打击力度。
　　其次，执法队伍建设大大加强。目前，负责野生动物保护的专门或兼职机构遍布全国；中国野生动物保护协会等群众性的保护组织不断发展壮大……近年来，司法机关依法查处了大量破坏野生动物资源的案件，有力地震慑了犯罪分子，遏制了野生动物犯罪的嚣张气焰。
　　再次，自然保护区的建设和野生动物的保护抢救工作取得重大进展：926处自然保护区，14处野生动物救护繁育中心，大熊猫等七大物种的拯救工程成效显著。一度濒临灭绝的多种动物开始恢复种群……我国还先后签订或加入了《濒危野生动植物种国际贸易公约》、《湿地公约》、《生物多样性公约》等多个国际公约或协定。
　　“最为关键、最为根本的是，经过10年的不懈努力，经过全社会的大力宣传，人们开始重新认识人与自然、人与动物的关系，广大人民群众依法保护野生动物的法律意识不断增强。”李玉铭欣慰地说。
　　然而《野生动物保护法》颁布实施的10年，也正是我国对外交往不断扩大，经济建设加速发展，市场经济逐步确立的转变时期。社会变革中的种种矛盾和冲突给我国野生动物保护事业带来了前所未有的困难。
　　野生动物作为一种公共、公益资源，不可能完全适用市场经济法则参与生存竞争，市场机制在野生动物保护领域难以充分发挥作用。相反，在国家各项保护机制尚未完善的情况下，市场的利益驱动往往会给野生动物带来灭顶之灾。
二
　　第一，在高额利润的诱惑下，破坏野生动物资源的犯罪活动屡禁不止，且在犯罪规模和涉及野生动物的数量上都呈上升趋势，造成的损失明显加大。这些犯罪分子往往拥有先进的交通和通讯工具，有的是境内外勾结，有的是盗猎、加工、倒卖、走私一条龙作案，他们犯罪的规模大、组织性强、隐藏性强，对野生动物资源的破坏也就越发严重。国家有关部门统计，1997年破坏野生动物犯罪的重特大案件比1996年上升36．4％。1998年上半年，国家森林公安局督查了此类案件12起，比上一年同期减少6起，但每个案件所涉及的动物数量明显增多。
　　在我国“野生动物资源宝库”可可西里地区，由于盗猎分子的大肆捕杀，在短短的十几年时间里可可西里的野生动物数量减少了2／3以上。青海省玉树藏族自治州治多县委副书记杰桑·索南达杰同志，就是在与武装的盗猎分子进行斗争时，付出了年轻的生命。从1995年9月至1998年9月的3年间，可可西里地区破获的58起盗猎案件，就缴获各种枪支60支、车辆57辆、各种皮张3717张，其中国家一级保护动物藏羚羊皮就有3307张。
　　第二，一些地方政府领导对保护野生动物重要性认识不够，在资源保护与经济发展发生矛盾时，不能很好地兼顾眼前利益和长远利益，甚至不惜以牺牲资源和环境为代价发展地方经济。不少企业为了自身发展的需要，置法律于不顾，对来历不明的野生动物或其产品睁一只眼闭一只眼，使一些盗猎活动半公开化。据了解，目前我国制药行业所使用的麝香相当一部分来自于黑市。我国60年代约有野生麝250万头，现在仅存10余万头，并以每年10％的速度递减。依此情况，再过5至10年，野生麝将在我国境内基本消失。另外，地方保护主义和行政干预使执法工作困难重重。据有关部门透露，每年都有相当一部分案件因此迟迟无法查处，甚至于在个别地方的执法机关也存在着“人命重于兽命”的糊涂观念，涉及到野生动物案件时往往手下留情，得过且过。
　　第三，缺乏经费是制约我国野生动物保护事业发展的瓶颈。记者在采访中了解到，无论是国家行政主管部门，还是地方的自然保护区，经费紧张是普遍存在的问题。事实上，野生动物保护事业基本建设经费没有列入国民经济和社会发展总体计划，只能从各级林业部门有限的经费中挤，而这一来源的情况需要取决于地方财政状况、地方领导的重视程度等诸多方面的因素。而经费的原因给野生动物保护事业造成的许多不应有的损失令人痛心疾首。我国野生动物资源比较丰富的地区常常是地处偏僻的贫困地区，而那里资金不足的情况尤其严重，许多野生动物保护单位面临着严重的生存问题，连职工的工资、出差费和生活补贴都要靠自己解决，由此而产生的执法不严、以罚代刑等种种现象给野生动物保护工作留下了无穷后患。
　　第四，我国野生动物保护机构不够健全。事实上，这也正是造成许多地方经费紧张等一系列问题的原因之一。我国野生动物保护的行政管理部门设在林业系统内部。近年来，国家大力精简人员编制，这与野生动物保护加大人力投入的要求形成了一定的冲突。据了解，我国许多地方没有基层管理和执法队伍，特别是在一些野生动物资源丰富的边远地区，至今没有专业管理机构。由于机构编制问题，目前全国拥有行政编制的专职管理人员只有80个左右，相对6185万公顷的自然保护区面积而言，说是杯水车薪，并不为过。
　　同样，作为打击破坏野生动物资源犯罪主要力量的森林公安部门也面临着类似的矛盾。随着犯罪案件的日益增多，野生动物保护形势的日益复杂，森林公安机关在机构设置、人员编制、经费开支渠道等方面的问题越来越突出，而森林公安机关的执法权限和执法程序也有待进一步明确。
三
　　社会主义市场经济的确立为中国野生动物保护事业带来了新的挑战。面对种种困难和问题，有关人士认为，由于历史条件和实践的局限，80年代制定的《野生动物保护法》已经暴露出许多不适之处，要想从根本上解决问题，必须进一步加强野生动物保护的法制建设，使我国的野生动物保护真正做到有法可依。专家呼吁：
　　一、尽快健全完善有关法律法规体系，实现与有关国际法律、国际惯例的接轨。
　　尽快调整《国家重点保护野生动物名录》，对那些数量稀少的、资源急剧下降的、分布区十分狭窄的、我国特产的及市场需求量大的物种给予足够的重视，将保护重点从濒危物种扩展到受市场驱动而遭受严重伤害的物种。
　　我国绝大多数地区都已经制定了保护野生动物的实施条例或实施办法，但是，有些忽视本地实际，照搬照抄，不能发挥地方立法应是国家立法的有益补充和增加国家立法可操作性的功效。另外，野生动物猎捕限额、经营利用限额、出口限额和管理，许多地方并未真正依法落实。因此，加强这方面的督导也是当务之急。
　　二、进一步加强行政执法体系建设，切实做到依法行政。
　　建立执法人员的培训教育制度，以提高其素质；完善、规范执法权限和程序，以规范其行为；逐步建立执法责任制、错案追究制和赔偿制度，以惩戒其违法行为；执法监督检查制度化，以监督制约其行政权力。
　　三、建议政府加大投入，动员全社会力量，多渠道筹措资金。并继续通过开展“爱鸟周”、“野生动物宣传月”等活动，普及保护野生动物常识，进一步提高全民的保护意识和行政执法人员的素质。（附图片）
　　题图：国家一级保护动物丹顶鹤。
　　上图：青海治多县西部工委缴获的盗猎分子使用的枪支弹药。
　　左图：华南虎，仅产于我国，被列为世界十大濒危物种之首。近年来，我国在其栖息地建立了一批自然保护区，华南虎圈养数达到50多只。