积极财政政策不搞一两年 [复制链接]

第9版(经济周刊)
专栏：观点

　　积极财政政策不是长期政策，但一两年不能奏效，要作好三到五年的准备。
　　增发国债用于投资一定要讲究效益，但主要不是投向有直接经济效益的项目，而是有间接经济效益和社会效益的项目。
　　积极的财政政策也可采取减税的方式。
　　财政的偿债能力多大，不仅要考虑现行体制下财政增收的可能性，还要考虑财税体制改革对财政偿债能力的积极影响。
　　积极财政政策不搞一两年
　　韩文秀
　　去年以来我国实行积极的财政政策，增加发行长期国债，用于固定资产投资，对经济增长起到了有力的拉动作用。进一步用好积极的财政政策，需要妥善处理积极财政政策的定位问题，即在功能、时间、程度和方式等方面把握好积极财政政策的辩证法。
　　积极财政政策不是长期政策，但也不是一两年就能奏效的，要作好实行积极财政政策三到五年的准备。期望通过连续不断地发债来保持经济的长期持续增长，或单纯依靠发债来解决经济生活中的深层次问题，都是不现实的。无论加强基础设施建设，还是发展高新技术产业，促进结构升级，或者进行国有经济的战略性调整，都需要政府给予支持，包括通过实行积极的财政政策，增加直接投入。结构调整不可能一蹴而就，而是需要一个过程。积极财政政策的使命在于将失衡的经济重新推入具有内在增长动力的良性循环轨道，因此，积极财政政策在时间上的持续性，根本上取决于何时基本完成这一使命。美国在历史上曾经数次实行积极的财政政策，并取得一定成效。30年代大萧条时期美国实行了至少6年扩张性的或积极的财政政策，经济才基本得到恢复。80年代初到90年代美国实行了至少10年的扩张性财政政策，实现了结构调整。其实，如果把赤字和发债看作是积极财政政策的表现，那么改革以来的绝大多数年份我们实行的都是积极的财政政策，目前不过是加大一些力度而已。
　　财政赤字占国内生产总值的比重并非只要低于3％就必然是安全的，但也不是说某个年份只要超过3％就必然会出危险。经济生活与物理现象不同，3％不是像冰点、沸点那样的绝对临界值。西方一些国家（如欧元区）根据其以往经济发展的经验，把3％的赤字比例作为安全警戒线，但在实践中，某一年超过3％或连续几年超过3％的情况并不少见。3％对我国来说也不是“金科玉律”，从目前的情况看，个别年份超过3％也不会有多大问题。但另一方面，如果积极财政政策不能促使经济进入良性循环，不能创造出更多的财源，使财政走上可持续发展的道路，那么，即使赤字比例低于3％，也不能说就是安全的、适当的，任由这种赤字长期持续下去，国债必将积少成多，甚至衍生出大的风险。
　　增发国债用于投资一定要讲究效益，但财政资金的投向主要不是有直接经济效益的项目，而是有间接经济效益和社会效益的项目。如果财政资金也只投向有直接经济效益的项目，那么在目前的市场环境下，不是找不到项目，就是与企业争项目，产生“挤出效应”。这样的话，政府就没有找对自己应有的位置，就不能弥补市场的缺陷。其实，财政资金在投下去的时候，由于同时扩大了赤字，从财政循环自身看，可以说已经“终结”了。将来增加财政收入，不能期望从财政投资的特定项目中得到多大的直接回报，而主要是看国民经济能否从困境或窘境摆脱出来，进入持续快速增长的轨道。因此，财政投资的硬性约束，一是必须保证工程质量，二是必须有间接经济效益或社会效益；如果财政投资项目恰好也有直接经济效益当然更好。从这样的角度看，政府将不是没有项目可投，而是远不能满足投资需要。
　　积极的财政政策不仅可以采取增发国债、增加支出的方式，也可以采取减税的方式。发债和减税各有短长。增发国债的扩张效应是直接的，但政府直接投资必须以效率为前提，否则可能导致发债越多、无效投资越多、浪费越多的现象。减税的扩张效应往往是间接的，减税会导致企业和居民收入增加，但并不必然导致投资、消费等有效需求的增加；减税措施不能频繁出台，一旦出台后，其日后的影响也比较难以控制。但减税会对企业和居民的投资和消费行为产生刺激作用，其影响面往往更广。因此，我们一方面应当在正确把握资金投向、提高投资效率的前提下继续发行国债，增加固定资产投入。另一方面，考虑到财政收入比重低的事实，我们可以有选择地、临时性地减税。既可以对出口减税即提高退税率，也可以对某些特定的投资行为减税，还可以对特定的消费行为减税。
　　财政的债务负担究竟多大，不仅要考虑显性债务，还要考虑隐性债务；财政的偿债能力多大，不仅要考虑现行体制下财政增收的可能性，还要考虑财税体制改革对财政偿债能力的积极影响，以及国有资产与国家债务的对应性。财政的隐性债务负担主要包括社会保障资金缺口、国有银行呆坏账和一些国有企业的亏损挂账等。将显性债务和隐性债务加起来，总的债务规模似乎大得惊人。然而，随着经济的发展，财政将相应增收；随着财税体制改革的深化，财政收入在国民经济中的比例将会提高，偿债能力将会增强。另一个不应忽视的因素是，与国家债务相对应，我国有庞大的国有资产，可以作为偿债的重要物质基础。1998年我国国有资产达到8．2万亿元，与现行债务总量大体相当，这是其他国家不可比拟的。因此，如果说我国的真实债务负担比名义债务大的话，那么我国的真实偿债能力也比一般所认为的要大。
　　在中央财政继续发债的同时，应当及早考虑地方发债的可能性和潜力。目前我国预算法不允许地方政府发债，但在实践中有些债务实际上具有地方政府债的性质：一是中央政府发债转借地方使用，二是市政公司债券实际上具有准政府债的性质，因为市政公司与当地政府往往有密切关系。目前我国中央财政收入比重较低，而地方财政比重高，这与许多西方国家很不一样。如果把债务负担都放在中央财政身上，风险就会加大，同时也将限制财政总体的发债能力。地方政府发债有现实的需要。我们所担心的是，一旦开了口子就一发而不可收。其实，取消贷款规模管理后并没有出现随意贷款和贷款膨胀现象，允许地方政府发债也不是允许其任意发债。与其让地方政府以不规范的方式搞一些隐性债务，不如修改现行法规，使地方政府发债在规范的基础上进行，并严加管理。例如可以规定，地方政府发债额度须经中央政府批准，并进行债信评级。这样，地方政府债能否发出去以及能发多少，将受到计划和市场（投资者）的双重制约和调控。