赋予农民长期而有保障的土地使用权 [复制链接]

第9版(理论)
专栏：学习贯彻十五届三中全会精神

　　赋予农民长期而有保障的土地使用权
　　迟福林王景新唐涛
　　党的十五届三中全会通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）明确提出，坚持党的农村基本政策不动摇，关键是稳定以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制；稳定家庭承包经营，核心是稳定土地承包关系，“赋予农民长期而有保障的土地使用权”。这是保证农村长远发展和稳定的重大战略措施。它标志着我国已向农民土地使用权长期化迈出了重要的一步。
　　●赋予农民长期而有保障的土地使用权，必须坚定不移地贯彻土地承包期再延长三十年的政策，“而且三十年以后也没有必要再变”
　　《决定》指出：“土地是农业最基本的生产要素，又是农民最基本的生活保障。稳定土地承包关系，才能引导农民珍惜土地，增加投入，培肥地力，逐步提高产出率；才能解除农民的后顾之忧，保持农村稳定。”这一判断是建立在对我国农业、农村和农民现实矛盾科学分析基础之上的。
　　长期以来，我国农业和农村经济发展一直为三个基本性矛盾所困扰：一是人地矛盾带来的农产品供给压力；二是农民多而穷，就业机会少，农民收入难以提高；三是农业基础薄弱，投入少，农业发展后劲不足。改革开放以后，通过对农村土地使用制度的变革，极大地提高了农民的生产积极性，农产品供给大为改观，农民收入显著提高，农业长期投入增加，农业发展后劲增强。这不仅使上述三个基本性矛盾得到有效缓解，而且对中国经济和社会转型带来了极其深刻的影响。但是，由于对家庭承包经营适应性和生命力的认识产生分歧以及利益驱动引发的实际操作中的偏差，导致事实上家庭承包经营在一些地区的不稳定运行和蜕变：（1）自八十年代中期以来便产生了对家庭承包经营能否适应现代社会化大生产的怀疑，并且逐步发展成为解决所谓“规模不经济”、“土地分割零碎”、“狭小的土地与现代化生产不适应”等矛盾的现实行动，某些地方甚至出现了土地“归大堆”、统一经营的倾向。（2）土地承包期限短而不确定，中央关于稳定家庭承包经营的有关政策在一些地方没有得到完全有效的执行。（3）因人口变化对土地进行的周期性调整，严重侵犯了农户土地使用权。调查表明，从1978年以来，农民承包的土地已经平均调整三点零一次，至少有超过60％的村庄和60％的农户经历过土地调整。与此同时，农民土地使用权益还要受到随意“中止合同”、“集体出让、租赁”、“收回土地使用权重新高价发包”等多种形式的侵害。（4）一些地方从所谓规模经营的需要出发，重新回归农业生产集体经营，使承包制发生蜕变。（5）国家、集体、农民之间的分配关系未理顺，农民负担过重，土地收益严重流失，直接影响了农民经营土地的预期。上述情况说明，如果不对土地使用制度进行彻底改革，长期稳定和保障农民的土地使用权，有可能由此而加剧农村经济发展的各种矛盾。因此，必须切实赋予农民长期而有保障的土地使用权。《决定》作出长期稳定农村基本政策的重大决策，是稳定农民土地经营预期，解决我国农业和农村经济发展矛盾的关键所在。二十年农村改革的实践以及国际社会发展现代农业的经验，同时印证着一个客观规律：集体土地实行家庭承包经营并不是权宜之计，在家庭承包经营的框架下，可以发展现代农业。正如江泽民同志在安徽考察工作时指出的：“实践看，家庭经营再加上社会化服务，能够容纳不同水平的农业生产力，既适应传统农业，也适应现代农业，具有广泛的适应性和旺盛的生命力，不存在生产力水平提高以后就要改变家庭承包经营的问题。”用农业产业化链条连结千千万万个分散经营的农户，能够有效地解决分散的农户进入市场、运用现代科技和扩大经营规模等问题。这在中国农村现实中已露端倪。可见，“三十年不变”、“三十年以后也没有必要再变”，是有科学依据和实践基础的正确判断。
　　农户长期稳定的心理需求与“集体成员平均占有”要求下的不断调整是农村土地问题的主要矛盾。因此，当务之急是制定既满足农民对平等权利的需要，又可以使之得到长期稳定的土地使用权的政策。对于我国绝大多数农民来说，农业用地是他们经济收入的主要来源，他们需要得到长期而有保障的土地使用权。同时，他们也认识到需要有足够的土地养育新增加的人口。况且，在传统观念里，“集体”成员应当天然地无差别地享有“集体所有”的土地，并且把这种观念转化成一种制度安排———土地随着人口增长事实上必须进行的周期性调整。农民在选择土地调整和不调整时，确实遇到了一个两难的选择。因此，土地制度改革必须平衡农民长期土地使用权与平均占有之间的关系。
　　目前，以农村土地第二轮承包为契机，在农村实行土地使用权长期化制度性安排的时机已经成熟。抓住这次机遇，将大大加快农村土地制度的改革和创新进程。中央多次重申，稳定土地承包关系是党的农村政策的核心内容和基石。赋予农民长期而有保障的土地使用权，是落实中央上述政策的具体化、制度化。所谓赋予农民长期而有保障的土地使用权，就是保证农户家庭土地承包经营权有足够的期限、广度和确定性。土地承包经营权期限，是赋予农民长期而有保障的土地使用权的核心内容，也是保障农民土地权利、稳定农民长期预期的关键性因素。为此，应当抓住机遇，针对各地不同的情况，采取多种形式，实现向农村土地使用权长期化的过渡。
　　●赋予农民长期而有保障的土地使用权，必须抓紧制定确保农村土地承包关系长期稳定的法律法规
　　土地权利的期限、广度和确定性，是影响农民是否对土地进行长期投资的关键因素。延长土地承包期限，拓展农民土地使用权内涵，并给予制度确认和法律保障，是农村土地制度改革的方向。调查表明，期限相对短的土地使用权，但权利范围较广并且有保障的，也可以促进农民对土地进行更多的投资；相反，即使土地使用权的期限（名义上）很长，但是缺乏保障而且权利的内容较少，也不易引导农业投资增长。如果赋予农民长期而有保障的土地使用权，把土地使用权由单一的耕作权扩展到事实上的占有、使用、收益、分配和有限的处分权，并且用制度和法律保障其权利，有超过85％的农户愿意接受土地使用权长期化的制度性安排，并热心于对土地进行长期投资。这说明，在任何土地制度下，土地的权利都不是一个单独的权利，而是多个不同的权利的集合。因此，农村土地制度创新，必须对土地权利的期限、广度和确定性作整体的设计和安排。
　　首先，必须重新界定农村集体土地的产权主体。我国有关法律规定：“农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有外，属于农民集体所有。”但是属于哪一级集体所有？集体成员的边界多大？集体所有者包括哪些权利和义务？等等，都需要在实践中进一步明确。这也是导致农民对土地使用权存在不稳定感和对土地长期预期不足，并由此引发其他一系列问题的重要因素。因此，赋予农民长期而有保障的土地使用权，必须准确界定农村集体土地的产权主体。根据我国农村的实际情况，我们认为可以考虑将村民小组（生产队）界定为农村集体土地的产权主体。已经属于村民委员会或村内两个以上集体经济组织的，其所有权也可以授予行政村（生产大队）。在操作中应健全土地所有权的法律形式，通过县级人民政府登记造册，核发证书，确认其所有权并得到法律保护。
　　其次，明确土地产权主体的权利和义务，界定产权与行政权的职能边界。村民小组是土地“集体所有”的产权主体，以村民小组作为“集体”的边界，保留村民小组对土地分配调整及其他处分权。同时承认村民小组作为集体土地所有者的排他性占有权，并用法规予以规定，以有效抵制对土地的侵权行为。集体土地的收益权，比如，农户承包土地交纳的地租（承包费）也应归还给产权主体，并且规定土地收益主要用于农田水利等基础设施建设投资。与此同时，按权利和义务对等的原则，用法律规定村民小组作为产权主体的义务。比如，在本社区内宣传国家和地方政府有关土地管理和利用的政策法规；为村民提供产前、产中、产后服务；保护村民的土地权益，保证国家和集体税费收益；对本区域内的土地资源进行长期规划、开发和利用；组织社区成员进行农田水利基础设施建设，改善生产、生活条件；等等。当然，国家和地方政府也应保留一定的权利，以便对土地所有者和使用者形成必要的限制和约束，对农村土地进行有效的管理。
　　第三，根据一定规则对集体成员的边界予以确认。“集体”是一组动态的人的集合，其构成总在不断变化。它既包括现存于集体内的人口，也包括那些尚未生出和尚未娶入的人口。但是，在约定的租用期限内，集体内成员的边界应以签约时的现实人口为主要依据，承认所有成员有平等占有和使用集体土地的权利。在此基础上，根据现行的人口及户籍政策，对集体成员的边界作大致的限定。比如，符合国家计划生育政策和户籍管理规定的新增人口，有资格享受集体土地所有者的权利（在集体边界内承包、租赁、转让、受让、继承等）。否则，不享有上述权利。
　　第四，承包经营权已经成为一种新的物权，应当用法律的形式予以确认。拓展、稳定和强化农户的土地承包经营权，必然形成我国特有的新型的土地使用权。不论土地如何流转，承包使用权都可以独立存在。与其他的物权一样，承包经营使用权在市场经济条件下必然表现为一种具有交换价值的资本。占有它可以取得相应的利润，转让它可要求获得等价的补偿。永久地转让承包经营使用权，实际上是对承包经营使用权这种独立的资产的出卖。因此，应当允许农民暂时转让和永久地转让，并且政策和法律都应对此有明确的规定。允许农户土地承包经营使用权转让、买卖和继承，是保障农民土地权益、稳定农民土地预期的必然选择。
　　●赋予农民长期而有保障的土地使用权，必须在农村经济活动中充分体现和保障农民的土地使用权利
　　稳定农民承包权，必须在延长土地承包期限的同时，拓展和延伸使用权的范围，在农村经济活动中充分体现和保障农民的土地使用权利。稳定农户承包权，一是承包期限要有足够的长度并且灵活多样；二是使用权充实、明晰且有保障。应该看到，承包权实质上是对所有权的分割。承包合同越是长期化，承包权对所有权的分割程度就越高，使农民由单一的田面耕作权演化为实际的占有权、使用权、剩余产品分配权及有限的处分权。由此决定了土地制度改革应该是不断弱化所有权而强化承包经营使用权。因此，在土地第二轮承包中，应该把农户对土地的单一使用权拓展到占有、使用、收益和处分四权统一的承包经营权。如农户在土地承包经营期限内，对分配于己的集体土地有实际上的占有权，集体只保留法律上的最终归属权；农户在承包的土地上有自主种植和经营的权利；有剩余产品的收益分配权；特别是处分权这个曾经仅为所有者享有的权利，现在也应该有条件地赋予承包者，处分权的内容应当包括对承包经营使用权的转让、出租、入股、抵押等。
　　赋予农民长期而有保障的土地使用权，增人不增地，减人不减地，必须辅之以相应的配套措施。（1）采取土地预测分配方法。这种方法要求在进行土地分配时，不仅仅是根据现在农户家庭人口的多少进行简单的平均分配，还要考虑在有效的承包期限内可能导致家庭人口变化的各种合理的因素，如符合国家计划生育政策的新增人口数目等。（2）“四荒地”的优先开发权。在拥有较多“四荒地”资源的地区，在合理规划的基础上，应当对那些在土地调整中家庭规模未得到充分考虑的农户实行优先开发权，并对农户的开发性生产实行更长期的政策。（3）允许土地使用权继承和有偿转让。这项政策可以保证农户的长期投资在两至三代人的时期中稳定回收，即可以保证家庭新增加的人口享有正式土地权利。另外，土地使用权有偿转让，既可保证农户通过租赁等获得另外一些土地的短期使用权利，也可以通过市场机制（如购买）获得其他土地的长期权利。
　　进一步改善土地纠纷处理机制，为稳定和保障农民土地权利提供有效的法律途径。为此，必须寻求有效途径让农民了解、行使和保护自己的权利。首先，应当为农民在土地法律权利方面提供咨询和信息。其次，土地管理部门应当建立一套受理、审查、调查农民投诉的机制，并在农村基层设立便于农民反映和传递意见的渠道，同时设立群众公开监督制度，督促和提高处理纠纷的效率。