正确理解和把握积极的财政政策 [复制链接]

第9版(理论)
专栏：

　　正确理解和把握积极的财政政策
　　王保安
　　内容提要：□实施积极的财政政策，是1998年以来我国最重要的宏观经济政策。它对于启动经济增长，发挥了直接有效的关键作用。
　　□我国实施的积极的财政政策是一个包括增发国债，增加财政支出等在内的完整的政策体系。
　　□与国外一般意义上扩张型的财政政策不同，我国积极的财政政策不能采取减免税措施。
　　□实施积极的财政政策，关键在于保证资金使用方向，加强监管，确保投资效益。
　　□在推行积极的财政政策的同时，应清醒认识这一政策的时间和背景条件，采取措施消除可能出现的负面影响。
　　一
1998年年初以来，为应对亚洲金融危机和解决国内需求不足的矛盾，防止经济下滑，党中央、国务院决定实施积极的财政政策。所谓积极的财政政策，主要是指通过增加财政支出及调整税收政策，更直接、更有效地启动经济增长，优化经济结构，促进经济和社会的稳定发展。
　　积极的财政政策是一个比较完整的运作体系：
　　——向国有商业银行增发1000亿元国债，专项用于基础设施建设，进行反周期调节。为落实这一措施，各级财政部门配合有关部门认真选择落实项目，合理安排财力，保证资金及时足额到位，并制定了《关于加强国债专项资金财政财务管理和监督的通知》等一系列管理办法，切实加强对资金使用的财政财务管理和监督，使之尽快发挥预期效益。基础设施建设投资的扩大，不仅有效地刺激了国内需求，也为调整经济结构，实现经济长期稳定发展创造了有利条件。
　　——向国有独资商业银行发行2700亿元的特别国债，专项用于补充国有独资商业银行的资本金，使其资本金充足率达到“巴塞尔协议”和商业银行法规定的8％的水平，增强了银行防范金融风险的能力，也有利于财政政策与货币政策的协调运作。
　　——为支持外贸出口，分批提高纺织原料及制品、纺织机械、煤炭、水泥、钢材、船舶和部分机电、轻工产品的出口退税率，加大“免、抵、退”税收管理办法的执行力度，对一般贸易出口收汇实行了贴息办法，同时中央外贸发展基金有偿使用项目专项资金也已正式开始使用。这些措施对外贸企业开拓国际市场，增强国际竞争与合作能力，发挥了积极的作用。
　　——为扩大吸引外资，调整进口设备税收政策，降低关税税率，对国家鼓励发展的外商投资项目和国内投资项目，实行在规定的范围内免征关税和进口环节增值税政策，进一步改善了投资环境。
　　——为减轻企业负担，清理涉及企业的政府性基金和收费，分三批取消不合法、不合理基金、收费共计727项，减轻企业负担370多亿元。
　　据有关部门统计测算，实施积极的财政政策，加上其他宏观经济政策的配合，对我国经济的持续稳定发展已产生积极成效，拉动当年经济增长1．5—2．0个百分点。
　　二
我国实行的积极的财政政策，不同于国外经济学说主张和实际运作中一般意义上的扩张型财政政策。我国积极的财政政策不能采取减免税措施。这是因为：
　　经济和税收环境的制约。目前我国的市场体制还不健全，企业的投资和经营行为还远没有走上规范化轨道，企业对减税信号的反应并不灵敏。特别是长期以来，通过各种越权和随意减免税来促进地方经济发展的做法仍有一定惯性，这种做法客观上助长了各种偷、骗税现象的发生，削弱了税收的杠杆作用。在这种情况下实行减税，不仅难以达到预期效果，而且可能扰乱税收秩序，一发而不可收拾。
　　税制结构的制约。所谓税收对经济的“稳定器”作用，主要是指直接税（即所得税）对宏观经济的调控作用，而目前我国的税收主体是间接税，减免间接税不仅会大量减少财政收入，而且刺激最终消费的效果也不大。
　　税收占国内生产总值比重过低的制约。发展中国家税收占国内生产总值的比重一般都在30％左右，发达国家的比重更高，而目前我国这一比重只有11％左右，可以说我国不具备减税的空间。
　　产业结构的制约。在目前我国产业结构尚不合理、急需调整的情况下，如果通过减税刺激企业扩大投资，也容易导致盲目投资和重复建设，使不合理的产业结构越发扭曲。
　　实施积极的财政政策，通过增加债务、扩大赤字来调控经济主要是中央政府的职责。这是中央政府为调节经济总量和经济结构而专门实施的宏观政策措施，目标和实施范围都是特定的。各级地方政府没有这个职责，不能层层扩张，否则势必造成经济秩序的混乱，影响经济结构调整与升级的进程，加重财政负担。地方的职责主要是落实配套资金，管好用好中央转移到地方的支出，使积极的财政政策发挥最大效益。要按照中央经济工作会议的要求，调整支出结构，保证重点需要，大力压缩一般性开支，严格控制支出规模，确保收支平衡。任何地区都不能以扩大内需为名，擅自举借债务或搞赤字预算。
　　当前实施积极的财政政策，是针对国内外特殊的经济形势在特定的历史条件下采取的措施。1999年，我国经济发展面临的国际环境可能更加严峻，国内改革、发展与稳定的任务更加艰巨，财政新增支出因素不断增加，而且为了保证政策的连续性及其成效，必须继续实施积极的财政政策。但这并不意味着我国政府将从此走向扩张型的财政发展道路。一般而言，在经济处于收缩阶段，作为对经济的反周期调节，政府通过扩张支出可以刺激需求，使社会闲置资源得到充分利用，促进经济增长。经济启动之后，政府支出就要相应减少，否则很容易造成经济过热，引发通货膨胀。这是市场经济运行的一般规律，并已为各国的实践所证明。另一方面，虽然我国目前财政赤字和中央政府债务余额占国内生产总值的比重与国际标准比较还不算高，但我国潜在的赤字和债务融资规模已经很大，社会保障、粮食企业亏损等欠账较多，不良债权数额较大。更主要的是财政收入占国内生产总值的比重大大低于国际一般标准，财政基础薄弱，因此，财政政策既要体现积极原则，又要适当考虑财政的承受能力。从中长期看，必须实行适度从紧的财政政策，逐步实现财政收支基本平衡。中国是一个发展中的大国，幅员广阔，人口众多，基础设施薄弱，市场潜力巨大，这就决定了中国经济发展的着眼点和立足点必须放在拓展国内需求上。财政资金只能起“导向”和“点睛”作用。从根本上说，促进经济稳定发展，还必须从体制上和政策上建立起促进企业投资和居民最终消费的机制。
　　三
经济理论研究和经济发展的实践证明，任何一项经济政策的实施，都会随着时间的推移和客观条件的变化而产生不同的作用。因此我们在这次实施积极的财政政策的同时，也要注意分析这一政策可能产生的负面影响，并采取必要措施及时予以调适，使这一政策在其正面作用充分发挥的同时，尽可能缩小其负面影响。
　　坚持适度运行，严防盲目追求速度。在这次以实施积极的财政政策为核心、推动经济增长速度回升的过程中，中央与地方行动迅速。在积极的财政政策落实之后，经济增长速度必将出现一定程度的回升。此时要注意防止盲目追求速度，严把资金投向关，以免造成新的经济波动和结构的逆向调节。要汲取1992—1993年经济增长速度过快回升的经验教训。那次经济增长的上升阶段仅维持一年就出现了高通货膨胀，从而不得不开始进行行政性的整顿和紧缩，给国民经济带来了不应有的损失。因此，应有效掌握积极的财政政策的实施力度，坚持稳步推进。这样做既有利于防止通货膨胀的再度出现，又有利于在保证适度快速增长的同时加强经济结构调整，转变经济增长方式，为国民经济的可持续增长奠定基础。
　　提高投资决策水平，严防盲目投资和重复建设。在相对短的时间内要完成较大规模的投资，是一项十分复杂而艰巨的任务。这就需要各级政府科学决策，提高决策水平，完成更细致的项目选择和组织实施工作，特别是财政、计划部门要彻底转变观念，按照市场经济的法则，参考国际上政府性投资管理的先进经验，严格项目选择，严格工程监管工作。避免盲目投资，重复建设。严防“三边”工程、“胡子”工程和“豆腐渣”工程，确保国家投资项目的建设质量。
　　注重财政政策与货币政策的有效协调配合，防止孤军作战。我国全社会固定资产投资资金来源中，政府财政投资约占7％，外资投资占12％，其余绝大部分来自银行贷款。在目前情况下，显然财政政策起着主导作用，但从长期来看，必须注意两种宏观调控政策的并举。理论分析和经验分析的结果都说明，没有强大的国家财政作基础，就无法建立起一个能抵御风险的金融体系；另一方面，财政政策必须有金融货币工具的支持，才能发挥有效作用。同时，积极的财政政策不能长期过度地使用，它受到财政赤字的约束。对于着眼于市场主体等微观经济的常规性调控，一般还要以货币政策为主。
　　落实积极的财政政策必须推进市场化进程。这次通过增发国债用于加强基础设施建设投入的政策，有一个较明显的特点，即资金的筹措具有明显的市场经济特点，而资金的使用却具有较强的政府导向特点，各级政府在建设项目的确定、组织和实施中起着决定性的作用。因此，必须明确按社会主义市场经济的要求办事的原则，严格按市场经济的办法搞好项目运作，强化权责结合，保证和推进近年来在投资体制改革方面取得的成果。要积极探索政府在社会主义市场经济条件下如何更好地、更有效地推动经济增长的新路子。
　　确保财政收入稳定增长，充分发挥政府宏观调控职能作用。确保财政收入稳定增长，是社会主义市场经济条件下政府职能作用正常发挥的基本要求，也是继续实施积极的财政政策的基础条件。如果在实施积极的财政政策、扩大支出的同时，放松财政增收机制的建立，甚至利用减免税刺激经济，就不仅是国家宏观调控的失败，而且势必损害整个国家经济的良性运行。目前我国财政集中的水平仍然过低，一方面说明我国财政经济运行还远未实现良性循环，同时也是当前财政十分拮据、政府调控经济职能难以充分发挥的根本原因。从国际经验和我国财税体制改革以来的实践看，财政收入与国内生产总值增长同步，或在一定时期略高于国内生产总值增长是能够实现的。因此，要把提高这一比重作为一项神圣的历史使命，抓紧建立财政增收机制，实现财政收入的稳定增长。从当前看，应抓好以下三个方面的工作：一是抓紧完善和优化现行税收制度，扩大增值税调控范围，充分发挥增值税征管“链条”优势，实现税制与经济的良性循环；二是进一步强化税收征管，严格以法治税，提高征管质量，在完善现行征管体系的基础上，加重对偷漏税的处罚力度，体现法治经济原则，为市场主体的公平竞争创造制度条件；三是加快费改税步伐，以道路、车辆收费改革为突破口，争取用三年时间完成农村及城市公用事业收费改革任务，以理顺分配关系，减轻企业和居民不合理负担，把财政收入建立在可靠的法规制度保障的基础之上。