从无到有话彩票 [复制链接]

第11版(法律与生活)
专栏：新闻背景

　　从无到有话彩票
　　路浩
　　彩票属于所谓运气成份超过智慧成份的随机性游戏，具有群众性、投机性，是盈利极高、技术性较强、需要高透明度的大规模筹资活动。
　　发行彩票是国家筹集社会公众资金，资助福利、体育、教育、文物保护等社会公益事业发展的重要手段，是国家财政的补充形式。在国外，相对于有严格法律规定的财政性税收，彩票被称作“微笑纳税”。
　　我国的彩票市场起源于1985年前后少数工商企业、事业单位发行的各种奖券，其主要形式为“有奖销售”。由于当时缺乏管理，一些单位趁机推销残次、积压商品；有的竟采取行政手段，强行摊派彩票，造成不良影响和后果。这个时期的彩票市场具有自发、分散、用于促销甚至揽储的目的等特点。国务院为此发出通知，要求各地、各部门制止滥发各种奖券，所有工商企业均须立即停止举办有奖销售活动，任何单位和个人不得举办有奖募捐活动。但为兴办社会福利事业而举办的有奖集资，经当地政府批准可以试点。
　　为了规范彩票发行和管理，资助社会福利事业，1987年经党中央和国务院批准，中国社会福利有奖募捐委员会成立并发行中国社会福利有奖募捐奖（后改名为“中国福利彩票”）。1988年，国务院批准发行“第十一届亚运会基金奖券”，资助亚运会的举办。此后，国务院又批准发行“第二届全国农民运动会有奖体育彩票”、“第四届少数民族传统体育运动会奖券”等。
　　鉴于1988年以后一些地方、部门、企事业单位甚至个人自行发行彩票，导致彩票市场秩序混乱，损害公众利益，败坏政府形象，国务院发出通知，在肯定彩票对筹集资金发展社会公益事业具有一定积极意义的同时，决定将发行彩票的批准权集中在国务院，并对彩票发行实行计划管理、规模控制，对彩票筹资实行专款专用、财务公开、社会监督制度，责成中国人民银行会同有关部门制定、发布彩票管理具体办法。
　　尽管国务院对彩票市场管理加强，但从1992年下半年以后，少数地方又开始擅自发行彩票，一些私营企业、个体户也发行或变相发行彩票，粗制滥造，骗人钱财，甚至引发群众闹事。为此，国务院第三次通知各地、各部门进一步加强彩票市场的管理。这次通知重申了以前的规定，还特别指出，由认购人自主选择号码的主动型彩票（包括六合彩、万字彩等）未经国务院批准，一律不得发行；要严厉打击“地下彩票站”；彩票业对外合作政策由国务院统一研究制定。
　　1994年，国务院授权国家体委统一发行中国体育彩票，以后不再就某个运动会筹资发行彩票问题专门研究批复。
　　1994年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅通电全国，第四次明文要求严格彩票市场管理，禁止擅自批准发行彩票，并明确了“中国人民银行是国务院主管彩票的机关”。
　　为制止一些地区未经国务院、中国人民银行批准，擅自发行彩票类凭证、溢价销售彩票、提高规定返奖比例等违规行为，以及针对1995年下半年四川成都、河南郑州、浙江富阳等地因发行彩票而引发群体性事件、影响社会稳定的情况，中国人民银行于同年底及翌年分别发布文件，提出严格控制彩票发行管理措施，以加强彩票市场管理，保护彩票购买人的利益，维护社会安定，资助公益事业发展。
　　从1985年算起，我国彩票市场已有十六年历史。我国彩票市场取得了长足发展，彩票年销售额由1987年的1740万元增长到1998年的81亿元，并建立了民政部下属的中国福利彩票和国家体育总局下属的中国体育彩票两大系统，为社会福利和体育事业作出了重要贡献。
　　但当前彩票市场也存在着一些问题：
　　一是彩票的融资功能与地方、部门利益冲突问题。发行彩票可以获取发行规模30％左右的奖金无偿使用和20％左右的发行手续费、印制费等。谁发行彩票，谁便可以获取这部分利益。二是非法“私彩”屡禁不止。三是法制不健全。四是发行成本过高。五是监督不严，透明度不够。六是发行方式单一，销售手段落后。
　　为了解决以上问题，目前国家有关部门正在研究彩票体制改革方案。总体思路是：建立健全法制，由中央实施对彩票业的统一监管，设立专营彩票的国家彩票发行机构，对彩票销售与高额奖金征收特别税，加强审计与信息披露等。