针对当前一些地方和部门立法中存在的不正常现象，“立法法”草案日前提交全国人大常委会审议。它标志着今后将用法律手段——防治立法违规行为 [复制链接]

第9版(民主和法制周刊)
专栏：民主法制述评

　　针对当前一些地方和部门立法中存在的不正常现象，“立法法”草案日前提交全国人大常委会审议。它标志着今后将用法律手段———
　　防治立法违规行为
　　本报记者崔士鑫
　　近年来，我国立法工作发展很快，兴起了一股“立法热”，表明依法治国观念日益深入人心。
　　然而，随着立法进程的不断加快，立法工作中也出现了一些不正常现象：法规草率出台、越权立法、利用立法来维护甚至扩大部门职权和利益而弱化应承担的义务、推行地方保护主义等，致使部分出台的法规缺乏公正性、科学性。
　　怎样防治立法中的违规行为？日前，立法法草案正式提上了全国人大常委会的立法日程，人们期待着，立法法能成为一剂良药。
　　明确权限——法中不能藏“私货”
　　今年10月1日生效的行政复议法，有一个引人注目的变化。它规定：公民在提起行政复议时，可以一并对行政机关执法所依据的某些“立法”规定，提出审查的申请。
　　状告不公正执法者，已不是什么新鲜事。允许对“法”本身的合法性提出质疑，可以说是破天荒的。带来这一重大变化的原因之一，是目前某些法规本身，在立法环节上就出了问题。
　　超越立法权限。罚款，是满足部门、地方利益的便捷办法。然而，由于涉及到公民财产，国家有关法律对此大多都有明确规定。但是一些部门或地方却超越立法权限，在“小法”中设置或变更处罚项目和罚款数额。国家法律规定，对赌博的罚款上限为300元，有的省则通过立法将上限定为10万元；对违反交通法规的行为，国家法律规定的罚款上限为200元，许多地方的“立法”却定为200元以上乃至数千元。
　　法律互相“撞车”。目前有不少法律或法律的实施办法是由部门、地方起草的。有的更通过起草法律草案的途径，在法中不适当地强调自己的权力和利益。特别是在涉及审批权、发证权、收费权、处罚权等管理权限的划分问题上，大家互不相让，你也来管，他也来管，谁都不听谁的。权限交叉，效力重叠，由此造成不少对同一事项却有不同规定，带来法律相互“撞车”、人们无所适从的混乱。
　　这一次出台的立法法草案，对症下药，明确了立法的权限，也规定了不同法律的效力等级，与上位法相抵触的条文一律无效，有关机关可以予以改变或撤销。对授权立法，特别规定了一条：“被授权机关根据授权制定的法规应当标明制定依据。”
　　规范程序——减少立法随意性
　　重实体，轻程序，是我国长期高度集中的体制所带来的消极影响。执法中如此，立法中同样实体规定多、程序规定少或根本没有。
　　前几年，北京出台了禁放烟花爆竹的规定。一时间，全国大小城市都“一窝蜂”地立下禁放规矩，仿佛只有这样才够文明，才能显示城市管理者的水平。然而禁放在本地有没有必要？可行性又如何？却缺乏评估。结果禁而不止，照样节日一到，“四面开花”，说明这种匆忙出台的立法，并没有反映出民意，效力自然大打折扣。
　　九届全国人大以来，全国人大常委会审议法律草案，一般都实行“三审制”，这是一个意义深远的变化。然而在地方，实行“三审制”的极少，多数是二审甚至一律一审即表决通过。
　　在有的地方，立法前常常是一个小圈子的人，领会了领导的意图，定下了初稿后，即提交给人大等会议要求表决。人大或与会成员仅在马上要开会时才拿到草案，在几天甚至一两天会期内，匆匆浏览一下，就要举手表决了。用这种“速成法”出台的法规、规章等，实际上立的是“长官法”，常常体现的是长官意志，而不能反映民意。法本身不得人心，执行起来，就必然是形同虚设，或是强制执行引得民怨沸腾。
　　立法法草案，把规范立法程序作为一个突出的重点。首先是确立了常委会审议法律案一般要实行三审制的原则，同时明确了进一步在立法中发扬民主、走群众路线的规定，用召开座谈会、听证会、论证会乃至公开草案等多种形式，充分听取各方面的意见。特别规定：提请人大会议审议的法律案，要在会议举行的一个月前就发给代表；列入常委会会议议程的法律案，要在会议举行的7日前发给常委会组成人员。
　　统一解释——“法出多门”当休矣
　　某省在司法中曾遇到一个难题：
　　按检察系统对刑法“玩忽职守罪”的解释，造成“直接经济损失5万元以上的”，就可立案起诉，但省内检察机关依此提起公诉的案件，有的法院对被告人判处了刑罚，有的法院却拒绝受理———因为按法院系统的解释，检查机关的立案标准不能作为判案的依据。而最高法院也认为，对这类犯罪造成经济损失须追究刑事责任的数额标准，不宜作出规定。
　　法律为何需要解释？因为法律条文比较抽象，而社会现象千差万别，难以穷尽。同时，一旦法律在具体执行时出现偏差，可以通过解释进行纠正。1954年和1982年宪法，都规定全国人大常委会有立法解释的职权。1981年，全国人大常委会的有关决议规定，最高人民法院、最高人民检察院、国务院及其主管部门，都可以就如何具体应用法律的问题进行解释。
　　立法法草案的一个重要变化，是废止了1981年扩大法律解释权的规定。今后，法律解释权只属于全国人大常委会。最高人民法院可以行使部分具体应用解释权，如果解释得与全国人大常委会的不一致，以后者为准。国务院和高检可以对下级机关提出的如何具体运用法律的问题予以答复，但均不再属于法律解释。从而防止了“法出多门”，保证法制的统一。