制止重复建设 优化经济结构 [复制链接]

第9版(理论)
专栏：

　　低水平重复建设，结构不合理，是我国经济生活中的一个顽症。因而，制止重复建设，以市场为导向，积极调整优化产业结构，是当前做好经济工作需要高度重视的一个重要课题。
　　制止重复建设 优化经济结构
　　梁言顺
　　重复建设的危害性
　　近年来，人们已经清楚地看到，我国经济生活中出现的生产设备闲置、生产能力过剩、产品大量积压、企业效益低下、资源浪费严重等问题，归根到底，是长期以来产业结构趋同、低水平盲目重复建设造成的不良后果。随着经济的不断发展，重复建设对经济运行质量与效益的危害将日益显现出来。
　　重复建设形成不良的市场约束。自进入九十年代以来，一方面，我国经济逐渐摆脱了短缺，初步形成了主要生产资料和消费品的买方市场，这是一个具有深刻意义的历史性转变；但另一方面，这个历史性转变也使我国的经济发展越来越受到来自市场的约束。这虽是各国在由短缺经济转换为过剩经济时所遇到的共同问题，但它相对于我国社会生产力水平来说，显然又来之过早。世界其他国家的一般规律是，在人均国民生产总值超过三千美元时才迈入经济相对过剩的阶段，而我国则在不足八百美元的低水平上便进入过剩经济时期。这样，就形成了欠发达与相对经济过剩并存的局面。形成这种局面的重要原因就是多年来我们搞了不少低水平重复建设。而这种状况，对于发展经济甚为不利。因为在一定的历史阶段市场容量是一定的，当产品供大于求时，就产生市场约束。这在一般的过剩经济和买方市场中是常见的，也是正常的。但是，由于低水平的重复建设所造成的重复生产也是低水平的，这就决定了我国产品的市场竞争力也相对较低，难以像发达国家那样，将大量过剩的产品转移到国际市场。这样，企业为了维持生产，就只得或者在国内市场参与恶性竞争，以大大低于成本的价格销售产品，形成亏损；或者使库存大量积压，造成生产能力放空，从而使企业在市场竞争中更加举步维艰。
　　重复建设阻碍着国有大中型企业三年改革脱困目标的实现。党的十五大明确提出，用三年左右的时间，通过改革、改组、改造和加强管理，使大多数国有大中型亏损企业摆脱困境，使大多数国有大中型骨干企业初步建立现代企业制度。一年来，国有企业改革和扭亏工作按照上述要求取得了新的进展。但也不可否认，仍有一部分亏损企业继续亏损，还有一些新的亏损企业在产生。而造成这种状况的原因，主要就是重复建设。据国家统计局对九百多种主要工业产品的调查，其中一半左右的产品生产能力利用率在60％以下，最低的只有10．2％。在这种情况下，如果不坚决制止重复建设，优化经济结构，必将严重制约大多数国有大中型亏损企业三年脱困目标的实现。
　　重复建设限制了高新技术产业及新经济增长点的发育。新的科技革命给各国带来了难得的发展机遇，也带来了严峻挑战。低水平的重复建设与这种形势要求是背道而驰的。因为，重复建设往往都有完整的模式可循，只需照搬照抄即可，不用开动脑筋，而在当今世界知识奔流、信息密集、科学技术迅速转化为生产力的背景下，已有的模式往往变成一种失去新意和生命力的模式。低水平的重复建设就更是如此了。故而从本质上说，低水平的重复建设是一种缺乏创新的经济行为。其危害，一是禁锢人们的创新思维，淡化人们的创新意识；二是挤占了大量资源，使我国高新技术产业的发展受到物质条件的严重制约，从而使我国在以知识竞争为主的国际竞争中处于更加不利的地位。
　　重复建设使金融机构的不良贷款增加。目前，在我国所面临的金融风险因素中，比较突出的是一些金融机构，尤其是国有商业银行的不良贷款比例偏高。造成这种结果的原因是多方面的，但一个重要原因就是，由于企业融资渠道主要集中于银行信贷，再加上国有企业经营状况还未能得到根本改善，因而很容易使企业的经营风险转化为金融风险。从我国的实际情况看，低水平的重复建设是造成企业经营风险的一个重要因素。因为这样的项目，建成之日就是亏损之时，根本无利润可赚，更谈不上还本付息，结果只能挂账。对于金融机构来说，按照借款合同规定到期（含展期后到期）但尚未归还的贷款就形成逾期贷款，逾期一年及超过一年仍未归还，就形成呆滞贷款，逾期两年以后仍未归还，就形成呆账贷款。对于大多数重复建设项目的贷款来说，最终都会成为银行的呆账贷款，从而形成银行的贷款损失风险。
　　重复建设屡禁不止的根源
　　制止重复建设，优化产业结构，这是中央强调多年的老问题了。但从实践看，这一问题至今并没有得到根治，分析其原因，它是由以下多方面因素共同作用的结果。
　　认识上存在误区。一种观点认为，中央正在采取一系列措施，积极扩大投资需求，此时再抓制止重复建设，不利于扩大投资需求政策的落实，影响投资积极性。对此，中央经济工作会议明确指出：我们采取增加投资、扩大内需、拉动经济增长的政策措施，要讲求质量和效益，增加投资不能搞重复建设，不能生产积压产品。就是说，任何投资都必须是有效益的投资。
　　一种观点认为，重复建设有利于打破垄断，故有存在的合理性和必要性。垄断不得人心，而打破垄断的最简单、最快捷的办法就是搞重复建设。这种认识，失之偏颇。从目前我国的国情来看，防止重复建设比防止垄断更重要。道理很简单，我们的国力还没有强盛到可以随便花几百亿上千亿元的代价来对付垄断的地步。在这一点上，不能照搬外国的做法。再说，防止垄断也不是非靠搞重复建设不可。实践证明，有效的宏观调控手段和法律手段等仍不失为可取的打破垄断的措施。而低水平重复建设，只能引起恶性竞争，其损失并不比垄断损失小。
　　还有一种观点认为，当前我国的重复建设已经被控制住，不应再作为一个重要问题来抓。的确，中央这几年对重复建设采取了一系列有力措施，收到了实效。但是，在一些地方，重复建设依然存在，有的甚至很严重。还有，不少产品生产能力已经过剩的企业，仍在搞同种产品的扩大再生产。这种类型的重复建设，不到一定的投资规模无需到政府审批，因此往往被忽视掉。此外，乡镇企业以及其他经济成分的企业中存在的重复建设，因不受政府控制，也往往被忽视。
　　有一种情况需要特别提起注意，那就是低水平的重复生产问题。从根本上说，低水平的重复建设造成的重复生产与新的重复建设，作用是一样的。有些地方，有的行业，也许没有上一个新的重复建设项目，但已有的重复建设项目正在不停地重复生产，其危害同样不可忽视。
　　体制和机制不完善。现行的投融资体制，仍然残留着比较浓厚的计划经济色彩，政企没能彻底分开，尚未形成适应社会主义市场经济要求的市场投资主体。与旧的体制相适应，投融资风险负责人约束机制等很不健全。在国有企业内部，尚缺乏良性的自我发展、自我积累机制，企业内部投资机制，以技术进步、产品结构升级为主的扩大再生产机制，等等。体制和机制问题似是老生常谈，但确实是重复建设屡禁不止的一个重要原因。
　　非经济原因。低水平的重复建设表现为一种非理性的经济行为，但产生的原因却并非全都是经济方面的。比如，有些地方并不是不知道重复建设的危害性，但依然热衷于搞大规模的重复建设，根源就在于有的领导干部为了片面追求所谓的“政绩”搞短期行为，认为在任期内项目上得多，投资规模大，甚至能够在短期内带动地方经济增长，就表明政绩突出。至于离任后如何亏损，就事不关己、高高挂起了。改变这种现象，固然离不开投融资体制改革，但还须配以政治体制改革、干部人事制度改革等。
　　制止新的重复建设，压缩重复生产
　　从根本上解决由于低水平重复建设造成的结构不合理问题，必须把住两头，一头是坚决制止新的重复建设，一头是努力压缩过去重复建设所造成的低水平重复生产。只有这样，我国经济结构才能逐渐优化，经济生活中的许多难题才能得到解决。
　　制止新的重复建设，要抓住重点，区别对待。国务院从去年开始，已停止工业建设项目的审批，为全面禁止重复建设做出了表率。但是，目前中央政府能用于建设的预算内资金和掌握的政策性贷款数量有限，其余多数为地方政府和社会投资。因此制止新的重复建设，应把重点放在后边这一块。
　　防止地方政府和地方国有企业出现新的重复建设，在国家投融资体制改革方案尚未出台之前，建议用行政手段，停止一切一般加工项目的审批，并严格检查监督制度。行政干预经济活动，最大的优点是见效快。随着社会主义市场经济体制的不断完善，行政干预会越来越少，但不会完全消失。在必要的时候和必要的方面，进行符合客观经济规律的行政干预，与社会主义市场经济规则不仅不矛盾，而且是宏观调控的重要补充。当然，行政干预只是临时的应急措施，要从根本上制止地方政府和国有企业新的重复建设，还有赖于投融资体制改革，转变政府职能，切实做到政企分开，培育和形成适应社会主义市场经济要求的市场投资主体，建立投融资风险责任约束机制，进一步完善国家投资宏观调控体系，等等。
　　防止乡镇企业、个体私营企业和“三资”企业等的重复建设，应主要靠经济手段，加强产业信息指导。这些经济成分是市场经济的产物，其投资主体是明确的，尤其是个体私营经济和“三资”企业。在乡镇企业和个体私营经济中出现重复建设，主要原因是对产业信息知之不多，知之不快，没有能力上新兴产业项目。所以，国家应加强产业信息指导，比如定期发布市场供求信息、市场预测信息，制定投资产业指导目录等，采取有力措施，扶助中小企业摆脱重复建设的怪圈。相对地说，“三资”企业中的重复建设少一些，但绝非没有。国家已制定《外商投资产业指导目录》，自1998年1月1日起施行，这对防止重复建设很有必要，但随着市场供求的变化和我国经济的不断发展，其内容应该在科学论证的基础上不断调整。
　　防止新的重复建设，还要提高金融机构对贷款项目的可行性论证水平。目前，企业的融资渠道主要还是集中于银行信贷。因此要从根本上制止重复建设，需要切断其资金来源。以前，国有商业银行贷出大量重复建设资金，地方政府直接干预银行业务是一个重要原因。现在，中国人民银行管理体制改革已全面启动，并于去年11月份撤销人民银行省级分行，跨行政区设置分行。这样，中央银行执行货币政策的权威性和金融监管的独立性将大大增强，金融业务将有效地摆脱各方面的干预。在这种情况下，加强金融机构的可行性论证工作，提高科学论证水平，将成为控制新的重复建设的重要一环。
　　解决由于低水平重复建设造成的结构不合理问题，还要积极压缩过去重复建设造成的重复生产。对此，中央已经引起高度重视，并于去年开始以纺织业为突破口，淘汰过剩的生产能力。据统计，全行业去年压锭五百一十二万，分流安置六十六万下岗职工，实现减亏二十六亿元。根据中央经济工作会议精神，为根本解决重复生产问题，今后应着重做好以下三方面的工作。一是淘汰一批落后的重复生产能力。除了完成纺织行业的压锭任务外，坚决关闭非法开采和布局不合理的小矿井；整顿和关闭技术落后、浪费资源、质量低劣、污染环境、不符合安全生产条件的小玻璃厂、小水泥厂、小炼油厂、小火电厂和小炼钢厂。最近，国家经贸委发布了第一批《淘汰落后生产能力、工艺和产品的目录》，为指导和规范淘汰过剩生产能力的工作提供了依据。二是提升一批重复生产能力的技术水平。有些重复生产能力具有技术改造潜力，即通过技术改造和技术嫁接可以提升原有的技术水平，从而开发生产适销对路的新产品，提高产品质量的档次，降低生产成本。对这些重复生产能力，不能盲目淘汰，而是要用高新技术进行改造。三是转移一批重复生产能力。对虽然属于重复生产，但又有一定技术水平的生产能力，可以到国外发展加工贸易，搞“三来一补”。这样，既可以带动国内商品出口，增加贸易收汇，又能解决一部分过剩生产能力。