依法治费与完善税制 [复制链接]

第2版(经济)
专栏：

依法治费与完善税制
黄景钧
去年3月，朱镕基总理在上任后的首次记者招待会上，说过一句令人动容的话：“目前存在的一个问题是费大于税。很多政府机关在国家规定以外征收各种费用，使老百姓负担不堪，民怨沸腾。”因此，依法治费，完善税制，是当前我国进行税制改革，转变政府职能的一个突出问题。
一般来说，税是以政治权力为基础的政府收入形式，是政府收入的主要来源；费是以管理（或直接提供特定服务）为基础的政府收入形式，是政府收入的补充，处于辅助地位。在目前情况下，税是根据国家的法律来征收的，实行法定主义原则，俗话说有法才有税，有税必有法，它具有强制性、无偿性、固定性三个特点，而且只能由税务机关来征收。而费却不完全依法实施，是按照国家有关规定，由中央和省两级政府及其所属财政、计划（物价）部门批准。一些地区、部门和单位甚至不按国家规定程序履行收费审批手续，越权自立收费项目，向公民、法人和其他社会组织收取费用。目前，从中央到地方直至村镇集体组织和街道居委会，各级行政机关、司法机关、有行政职能的事业单位、学会、行业协会等，几乎都有收费行为，名目之多，总额之大，已到了惊人的地步。
因此，治理和改革收费，规范和完善税制，已成为目前社会各方面普遍关心的一件大事，也是一件急需实施的实事。原因在于：
首先是费大于税，费多于税。据有关方面的资料，目前全国收费（包括基金）的总额按1997年可以掌握的数据统计，至少在4200亿元左右，相当于我国同期财政收入的45％，而且每年以15％的涨幅上升，比美国、德国等发达国家高20多个百分点。市、县收费的收入所占比例更高。据统计，到1997年底，全国性及中央部门收费达300多项，地方收费项目各省情况不一，最多的省有400多项，最少的省也有50多项。全国各类政府性基金有400多项，除40多项是经国务院或财政部批准设立外，其余项目均为各地区、各部门越权设立的。这仅仅是有案可查的，那些自立名目的收费项目可以说多到难以统计。而国家开征的税，在1994年财政体制改革后只有20个。据太原市政协对三个区的调查，一年仅向一个娱乐场所收取的费就有26项之多，税费之比是1∶3．31。费大于税，必然加重企业和人民群众的负担。
其次是费挤税。由于收费太杂、太滥，名目繁多，总数又大，自然就加大了收税的阻力。对于企业来说，缴纳的收费大部分要列入成本，从而挤占了应缴国家的所得税，还有些收费与权力相挂钩，不缴费就办不成事，迫使企业在资金困难的情况下，只能先缴费后缴税，影响了税收及时征收。
第三是收费极不规范，影响了党和政府在群众中的威信。有的地方收费的随意性极大，其中有统计上报的，也有不统计上报的，有开票据的，也有不开票据的。其结果是肥了少数人，亏了国家，苦了百姓。我们在有的自由市场看到某些收费员如虎似狼，想向摊贩收多少就要多少，摊贩如不交纳，收费员则抱着摊贩出售的物品就走，群众极为愤慨。又如北京某公园门票高达百元一人，虽加有导游、茶点等服务项目，但收费之昂贵仍令人咋舌。
第四是收费成本过高，不仅浪费社会资源，而且造成机构臃肿，吃费人员膨胀。据税务部门统计，每个税务干部平均年征收税款约100万元，这和发达国家比较已经是低水平的了。但是，收费所用的人力物力则更多，其支出大约是所收费款的20％—30％，也就是说，所收的费款，有近1／3是用于养活收费者。有些费就是因人而设。于是多收费就要多设人，多设人就需要多收费，如此恶性循环，后果不堪设想。
造成目前收费的名目繁多，数额巨大，管理混乱的原因是多方面的，其中之一是没有全国性的收费管理法律，而且又没有形成对乱收费的监督机制。
目前世界上多数国家对收费管理都注重法律程序，如政府部门出台收费项目要有严格的法律依据，并报立法部门审批，变动收费也需经过严格的法律程序，对收费标准也要经过严密计算和公众讨论。而我国目前尚没有法律对收费进行规范和监督，多数收费仍由部门和单位自管，这种做法弊病是很多的。部门和单位收费资金所有权和使用权不明确，一般被误认为归部门和单位所有，财政没有调控权，无法对其实行财政收支两条线管理，其结果必然造成利益驱使，权力滥用，形成多收费多开支，少收费少开支，乱收费乱开支，不收费没开支的现象。国家也曾几度治理，但是往往是治理———膨胀———再治理———再膨胀，其结果是机构臃肿，人浮于事，经济上侵蚀税基，造成税收大量流失，影响国家财政预算的稳定；在政治上则侵蚀国家政权机构，腐蚀干部队伍，败坏思想作风。
目前，对于乱收费、滥收费现象已引起各方面的重视，“费改税”、“依法治费，完善税制”的呼声也十分强烈。我们就解决这一问题提出以下几点建议。
一、建议国务院成立一个权威性的机构，摸清全社会收费底数。由一位副总理（或国务委员）亲自抓，具体工作可责成财政部会同有关部门负责，对全国的收费项目进行一次全面清理。清理结果可作四种处理：1．属于乱收费的，要坚决取缔，砍掉一批不合理、不合法的收费；2．属于需要保留的，要严格审批手续，实行规范化财政管理；3．对于需要改成税的费，建议有关部门按法定程序报国务院批准或向全国人大常委会法工委提出，进行立法；4．对于现有收费中一些不再体现政府职能，属于市场经营行为的收费，转为经营性收费，并依法征税。
二、对于需要保留的收费，一定要严格控制，依法治理。合理的收费，从历史和发展的观点来说有存在的客观必然性和不可替代的作用。但是对确实需要收的费一定要严格控制和管理，包括对收费项目、收费范围、收费权限、收费标准、资金管理、票据管理、收费检查、收费监督等等，都要有明确规定。收费实质上是一个收入分配问题，要统一纳入政府财政管理范围，实行规范化财政管理，其中，属于中央部门和单位的收费项目和标准，应当由财政部审核后报国务院批准，属于地方部门和单位的收费项目和标准，要由省级财政部门审核后报省级政府批准，并报请国务院备案。
三、对于确实需要改成税的费，要尽快立法，进一步完善税制。目前我国的税法是不够完善的，属于全国人民代表大会和常委会通过的税法只有三个，即：《外商投资企业和外国企业所得税法》、《个人所得税法》和《税收征收管理法》，其他多数是全国人民代表大会和常委会授权的立法或国务院制定的行政法规等，权威性就要差一些。因此，要加大全国人民代表大会和常委会对税收立法的力度。一些具有税收特征的费改为税后，要尽快立法，使我国的税收真正做到有法可依。
四、要加大对收费的监督力度。收费项目的设立、征收和管理，实际上也是一种政府权力的配置。对于这一部分政府的权力，同样要予以监督。否则，就会出现对权力的滥用，造成国家收入减少，百姓负担不堪，民怨沸腾。监督要有体系，要有反馈，要有权威。中央和省级财政部门要及时编制收费目录和标准，定期向社会公布，便于群众监督。