关于行政法治的几个问题 [复制链接]

第6版(学术动态)
专栏：学者论坛

关于行政法治的几个问题
□林莉红
行政法治与依法治国的关系
行政法治的基本含义是依法行政。其根本问题是正确处理国家利益与个人利益、政府与人民、民主与效率以及行政权与立法权、司法权的关系问题。在国家行政权力运行领域实行法治，是依法治国方略得以实现的关键和核心。没有健全的行政法治，就谈不上依法治国，更谈不上社会主义市场经济的健康发展和社会的文明进步及国家的长治久安。
行政法治的基本内容是，行使行政权的主体必须是依法享有行政职权的行政主体，即行政机关及其公务员，非行政机关和公务员须有法律上的授权方能行使行政职权；行政主体行使行政职权必须依据法定程序；行政行为的作出必须遵循依法行政的原则；对行政机关行使职权必须建立一系列的内部监督和外部监督机制，特别是要建立、健全和完善对行政机关依法行使职权的司法监督等，从而保证行政管理始终如一地贯彻为人民服务的宗旨，保证行政机关执行法律的连续性、稳定性和自觉性。行政法治的目的是为了建立公平、公正、公开、民主、效率的行政秩序，因而必须贯彻和体现职权法定、法律优先、法律保留、依法行政、职权与职责相统一等现代行政法的原则。
我国行政法治现代化与世界行政法的发展趋势
我国正处于从计划经济体制向社会主义市场经济体制的转变过程中。这一转变有一个持续地实现社会系统结构乃至政治、经济、法律各方面制度和思想观念现代化的过程，其中的法治现代化是一项重要内容。法治现代化的主要内容就是国家法律的公正、民主和效率性。这一点在行政法中体现得尤为突出。当代各国行政法顺应时代发展，强调政务民主、政务公开，体现出对公正、效率的追求和多样性、民主化的趋势，反映了多渠道救济和多形式监督的特点。如各国行政程序法特别是它所设立的听证制度，为公众提供了直接参与政府决策和参与具体行政决定的机会，体现了政府与公众之间的某种信任与沟通精神。而由于现代社会的发展，行政权力行使的形式也发生了变化，除传统的行政处罚、行政强制措施以外，新的行政管理手段层出不穷，特别是体现所谓“软化行政”的诸项行政行为如行政指导、行政合同的出现更是充分体现了这种多样性的趋势。我国行政法在一定程度上也体现了这种发展趋势。近年来我国在加强各领域行政管理立法的同时，还制定了一系列保护公民权利的法律，如《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《行政处罚法》等。这些法律体现了公正、公开、民主、效率的发展趋势，但离法治现代化的要求尚有一定距离。
制定行政程序法是建立行政法治的必要步骤
二战以后，特别是本世纪六十年代以来，行政程序法典化运动在世界各国方兴未艾，不论是以成文法为特征的大陆法系国家，还是素以判例法为传统的英美法系国家，都纷纷制定行政程序法典，以规范行政机关行使职权的程序。
行政实体法一般都是授予行政机关行政职权的法律规范，即使立法者主观上意欲制定限制行政职权的法律，但客观上也几乎成为授予行政主体自由裁量权的法律，因此仅靠行政实体法规范和行政主体自身的约束力，很难保证行政权的合法运作和行政相对人的合法权益，而必须制定一整套科学的程序规则，以规范行政主体行使职权的程序，从而使行政管理兼顾公平与效率。
尽管对行政程序法的价值和意义已有共识，但人们对是否制定一部统一的行政程序法典仍有不同看法。从立法上看，目前我国行政程序法只是处于学者的学术研究和倡议阶段，尚未正式提到立法机关的议事日程。行政程序立法的有关问题复杂，涉及面广，理论和实践中都有许多问题需要加以研究。但依笔者来看，行政程序法典的制定是历史发展的必然。这既有利于规范行政行为，提高行政效率，防止行政腐败，又符合世界行政法的发展趋势。
完善行政救济制度是行政法治的重要内容
对侵犯公民权利的行政行为是否实施救济及有关制度的完善程度，是社会文明与进步的标志之一。我国自改革开放以来，已初步建立起对违法行政行为实施监控与补救的较为完善的体系。行政救济一词在行政法和行政诉讼法学研究中经常被提及，但将行政救济作为一个系统，对其基本理论的研究以及对行政救济现状进行的分析和总结却相当薄弱；不仅仅对违法行政行为，而是对所有行政行为实施监控与补救的行政救济制度亦尚未形成一个与行政行为相适应的完整的系统。
从权利救济的基本理论上看，现代权利救济理论已有非常明确的内容：有权利必有救济，没有救济就没有权利；立法机关在授予权利的同时，应设置各种救济手段，使权利在受到侵犯时能凭借这些手段消除侵害，获得赔偿或补偿。因此，对行政权力侵犯公民权利的行政救济制度的研究应当成为行政法学的重要内容。
设立行政救济制度的基本原则之一是救济途径和救济方式与被救济行为相适应。现代社会随着行政管理领域的扩大，行政管理手段和方式日益复杂化，行政行为呈现多样性的趋势，因而亦需要有多样性的救济途径和救济方式。如果说行政行为构成一个庞大系统的话，则行政救济亦应当形成一个相应的系统。并非一切行政行为都要纳入司法审查的范围。至今尚没有哪一个国家规定所有的行政行为都要接受司法审查，这不必要也不可能。目前有一个倾向就是强调司法审查对象的广泛性，似乎一提起对行政行为的监控和救济就要采用行政诉讼的途径及其所规范的方式。就我国现行立法与实际需要看，行政诉讼的受案范围确实应当扩大，行政诉讼也的确是监控和救济违法行政行为的一个极好的途径，但行政诉讼并不是对一切行政行为实施监控和救济的灵丹妙药。因为行政行为侵犯公民权利并非只有违法行政行为一种，还有失当行政行为，在某些情况下，合法行政行为也可能造成公民合法权益的损害，而这些则不一定适合采用行政诉讼的救济途径。因此，只有设置与失当行政行为、合法行政行为相适应的救济途径，才能够适应现代社会既要求行政机关提供积极、有效的服务和良好的福利，又要求对行政权力进行有效的监督以及实施完备的法律救济的需要。