水利事业喜忧并存　依法治水势在必行 [复制链接]

第10版(立法与执法)
专栏：特别报道

水利事业喜忧并存依法治水势在必行
本报记者董纪新
水利是农业的命脉，是国民经济和社会发展的基础设施和基础产业，它对我国的现代化建设起着极为重要的支撑作用。
一
日前，记者就我国水利事业发展的现状，及其存在的问题和困难，采访了水利部。据水利部的水利专家介绍，新中国成立近50年来，在党和政府的关怀下，我国的水利事业得到空前快速的发展。到1998年，全国的堤防已从解放初期的2万公里增加到25万公里，水库从20多座增加到8．4万座，初步控制了常遇洪水，保护了3300多万公顷耕地，670多座大中城市和主要铁路、交通干线的防洪安全；全国兴建蓄、引、提供水工程460万座，各类水利设施的常年供水能力达5600亿立方米；农田灌溉面积从1949年的1600万公顷发展到目前的5300多万公顷，在占全国耕地面积不足40％的灌溉面积上生产出全国75％的粮食和80％的经济作物，使中国以约占世界不足10％的耕地养活了占世界22％的人口；累计解决了1．9亿人、9000万头牲畜的饮水困难；300多个县（市）主要依靠水力发电实现了农村水电初级电气化，近3亿人口靠小水电供电；初步治理水土流失面积74万平方公里，兴修梯田、坝地和治沙造田1800万公顷，种植水保林和各类经济林果等4000万公顷。
二
在看到水利工作取得巨大成绩的同时，水利部的专家提醒我们也要看到，目前水利事业还面临着许多不利因素，存在着诸多问题。这些问题突出表现在：水资源缺乏；水环境恶化；水利事业尚未建立起良性运行机制以及水资源分割管理，难以更好地合理开发和利用等问题。
水资源缺乏。我国是世界上13个贫水国之一，水的总需求量远远超过总供给量。据水利部的水利专家介绍，在全国670多座大中城市中，有400多座城市不同程度地缺水，其中有110多座城市严重缺水，日缺水量达1600万立方米。由于缺水，天津、上海、常州、西安等诸多城市被迫长期超采地下水，造成地下水漏斗急剧扩大、地面沉降和海水入侵现象的发生。目前，全国灌溉面积5300多万公顷中，每年缺水300亿立方米左右，还有7600万公顷耕地无灌溉设施。而随着经济的发展和人口的增加，我国水资源的需求量仍将不断增加。水的有效供给将成为整个社会发展的重要制约因素。
水环境恶化。我国水环境恶化的突出表现是水土流失和水质污染。据介绍，目前我国水土流失面积已达367万平方公里，占国土面积的38％，且每年仍以1万平方公里的速度扩展。水土的大量流失不但导致农田土壤养分降低，蓄水保墒能力变弱，而且加剧了河道湖泊的淤积，加剧了洪涝灾害的发生。黄河下游因泥沙大量淤积，有些河道已高出两岸地面4—10米，成为“悬河”。此外，还存在着河湖萎缩，森林、草原退化，土地沙化等问题，严重地影响了生态的平衡。
水质污染严重。在全国七大流域中，有近50％的河段受到不同程度的污染，其中10％的河段污染极为严重，已丧失了水体的使用功能，75％的城市河段已不适宜作为饮用水的水源。另据介绍，目前全国工业和城市污水每年的排放量为584亿吨，而经过集中处理达标的只占23％，处理后回用率更低。大量未经处理的工业和城市污水既浪费了宝贵的水资源，也加剧了水质的污染。
水利事业尚未建立起良性运行机制。长期以来，水利一直被作为公益事业，喝“大锅水”、“福利水”的现象不但直接影响到水利事业自身的发展，造血功能低下，也使国家财政难以负担。近年来，水价改革虽然取得一些进展，但水价标准远未达到供水标准，全国平均水价只及成本的60％，而水费的收入只能达到成本的40％左右。现在，10吨水不及两根冰棍钱，有的地方1000吨黄河水，也只值1瓶矿泉水的价格。“喝大锅水”给我国水利事业的发展造成了严重后果，水越喝越少，越喝越脏，工程日益老化，效益日益减少，国家和群众的包袱越来越大。一些地方水利部门入不敷出，举债经营，陷入生存危机；一些地方水利建设投入不足，病险水库带病运行；许多城市的污水处理厂因无运行费用，只能艰难地维持简单再生产，或是停停运运、运运停停。
水资源分割管理，难以更好地合理开发和利用。目前，我国水资源管理的现状是，国家对水资源的统一管理格局已经初步形成，但条块分割、多头管理的局面尚未得到根本的扭转。一是江河流域水资源按行政区划分割管理，流域机构没有执法地位和执法手段；二是农村与城市、地下水与地表水分割管理。目前全国尚有60多座大中城市没有实施取水许可制度，而这些城市恰恰是地下水超采的漏斗中心、水污染和缺水最严重的区域；三是水量与水质的分割管理。
水资源分割管理带来的弊端是：影响了江河防洪的统一规划、统一调度和统一指挥；不利于水资源，特别是地表水和地下水的统一调度、调蓄；不利于解决城市缺水问题；影响了水资源综合效益的更好发挥，导致水资源的浪费。由于分割管理，各自为政，在江河枯水期，上游地区大量引水，造成下游地区无水可用。不少地区和部门为了本地区或本部门的眼前利益，在缺水地区上高耗水项目，或是在河道保护范围内建工厂、发展城镇，最后又“临渴掘井”搞调水工程或防洪保护工程。
三
深化水利事业的改革，理顺水资源的管理体制，减少并消除目前影响我国水利事业发展的困难和问题，关键在于强化依法治水。
水利专家希望将《水资源节约与综合利用促进法》、《江河流域管理法》早日列入立法日程，以推动水资源的合理开发和可持续利用。为尽快完善与《水法》和《防洪法》相配套的地方性法规，各地也要在调查研究和总结本地经验的基础上，抓紧制定相关的地方性法规和行政规章，努力做到各项水事活动都有法可依，有章可循。
同时，要加强水行政执法的力度。据介绍，目前，水利领域执法过程中遇到的问题还相当严重。比如，不少地方忽视生态环境建设，导致水土流失严重，水患危害加剧；一些地方和单位为了局部利益在河道内乱建违章建筑物等，阻塞行洪，对防洪工作造成很大影响和危害；一些地方和部门的领导法制观念淡薄，随意干预依法行政；一些群众守法意识不强，破坏水利设施的恶性事件时有发生，等等。水利专家认为，上述问题的解决，除要坚持不懈地广泛开展《水法》的宣传教育活动，提高全民水法制观念和水患意识外，关键在于要加大执法力度。各级水行政主管部门要尽快建立健全一支素质高、业务精、作风严的专职执法队伍，严格履行《水法》赋予的职责，文明执法，依法行政。各级法院和检察院也要积极受理水事案件，严厉打击破坏水利工程设施的犯罪活动，维护正常的水事秩序。（附图片）
压题照片为滇池管理部门人员架船由草海进入滇池检查堵截污染源。
周重要摄