书写在农村大地的重要法律——村民委员会组织法概述 [复制链接]

第9版(民主和法制周刊)
专栏：

　　书写在农村大地的重要法律
　　——村民委员会组织法概述
　　全国人大法律委员会副主任委员 周克玉
　　村民委员会组织法正式公布实行，在国内外引起很大反响，普遍认为这是我国民主政治建设中的一件大事，具有十分重要的意义。
　　早在10年前的1988年6月，村民委员会组织法经第六届全国人大常委会审议通过后，开始在全国试行（以下简称试行法），以村民直接选举为标志的村民自治在全国农村由此拉开了序幕。
　　在经历了亿万农民10年伟大实践，国务院全面总结，向全国广泛征求意见和全国人大常委会三次全体会议历时5个多月的审议修改之后，村民委员会组织法于去年11月4日以136票赞成、2票弃权、2票反对的表决结果，在九届全国人大常委会第五次会议上获得通过，并在全国正式公布实行。
　　与试行法相比，正式公布实行的村民委员会组织法（以下简称正式法）在内容上有了进一步的充实，由原来的21条增加到30条，对村民委员会的性质、职能，选举的原则、程序、方法，村委会的基本工作制度、工作方式，法律实施的保障等，做了一系列重要的补充、修改和完善，从而使自我管理、自我教育、自我服务和民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的原则更加具体化、程序化。其中比较重要的修改有以下几个方面：
　　增加了关于党的领导的表述。试行法对此没有专门的条文规定，正式法专门增加了第三条“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利”。
　　进一步明确了乡镇政府与村委会的相互关系。村委会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，这一点在试行法中就已经很明确。六届全国人大常委会彭真委员长在制定试行法时就一再强调，村委会不是乡镇政府的“腿”。正式法在坚持试行法有关规定的同时，还在第四条中明确规定，乡镇政府对村委会的工作给予指导、支持和帮助，“但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项”，村委会协助乡镇政府开展工作。
　　进一步明确了村委会在农村经济活动中的作用。试行法规定了村委会在农村经济活动中的作用。从目前许多地方实际执行的情况看，由村委会管理土地承包及其它集体经济，更有利于稳定土地承包关系和集体经济的发展。故这一条基本上保持了试行法的写法，同时也根据党的十五大精神，增加了“维护以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”等表述，使之更适合今天的实际。
　　将村民直接选举村委会的原则具体化、程序化。村民直接选举村委会，在试行法第九条是作为一条原则规定的，只有一句话：村委会成员“由村民直接选举产生”。而在正式法中，直接选举已成为一个十分引人注目的内容，占有重要位置，从第十条到第十六条共7个条款，都是讲这个问题。这些条款明确规定了：选举人和被选举人的条件；选举由村民推选出的选举委员会主持；候选人由村民直接提名，并多于应选名额；投票过半数选举有效，得票过半数始得当选；设立秘密写票处、无计名投票、公开计票、当场公布选举结果；对妨害破坏选举的违法行为的处置等。还特别增加了一条，即1／5以上村民联名，可以要求罢免村委会成员；罢免应当提出罢免理由，被提出罢免者有权提出申辩意见；罢免须经有选举权的村民半数通过。
　　健全村委会各项民主管理制度。一是健全了村民议事制度。试行法中规定“涉及全村村民利益的问题，村民委员会必须提请村民会议讨论决定”。哪些问题属于“涉及全村村民利益的问题”不清楚，所以在实行中往往难以落实。而正式法则对此做了详细的规定，一共8项，十分明确具体。二是增加了村民代表议事的内容。正式法第二十一条规定：“人数较多或者居住分散的村，可以推选产生村民代表，由村民委员会召集村民代表开会，讨论决定村民会议授权的事项。”这一条是从实际中来的，人口众多或居住分散的村子，召集一次村民会议很不容易，在这种情况下村民议事制度往往难以坚持长久。村民代表议事则解决了这个矛盾，为落实村民议事制度找到一种切实有效的具体形式。三是规定了村务公开制度。试行法第十七条规定“收支账目应当按期公布，接受村民和本村经济组织的监督”，体现了民主监督的要求。而在正式法中，民主监督已由收支账目公开扩展为包括村民会议的讨论内容、计划生育、救济款物的发放、水电费的收缴等四个方面内容的村务公开，并且规定了及时公布的时限、接受村民的查询、公布不及时或事项不真实的处置方法等内容，从而使民主监督作为一项完整的制度建立起来。
　　加大了保障村民民主权利的力度。在总结试行法经验的基础上，加大保障村民民主权利力度的精神，贯穿于正式法始终。以上讲到的各项，同时也都是进一步保障村民民主权利的有力措施。此外，正式法的第十一条新增加了“任何组织或者个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员”；第十二条新增加了“有选举权和被选举权的村民名单，应当在选举日的二十日以前公布”；第十八条对召开村民会议的规定，由试行法规定的“有五分之一以上的村民提议，应当召集村民会议”，改为“有十分之一以上的村民提议，应当召集村民会议”，等等。村民委员会组织法在试行中曾出现一个比较普遍的问题是，由于试行法没有明确规定本法由谁来保证实施，故实施中出现的各种侵犯村民民主权利的违法现象，往往得不到及时的制止和纠正。针对这个问题，正式法新增加了第二十八条，明确规定：“地方各级人民代表大会和县级以上地方各级人民代表大会常务委员会在本行政区域内保证本法的实施，保障村民依法行使自治权利。”这就从体制上保证了有法必依、违法必究，为使村民的民主权利真正得以实现，提供了有力的保障。