督治“自治”殖民管治 [复制链接]

第12版(香港和澳台侨)
专栏：迎九九 话澳门

　　督治“自治”殖民管治
　　（上篇）
　　纳娅
　　1848年葡萄牙人封闭清政府驻澳海关，武力扩大对澳门半岛的占领；
　　1851年葡人武装占领澳门半岛南面的凼仔岛；
　　1864年葡人武装占领凼仔岛南面的路环岛；
　　至此，葡萄牙女王强占澳门的计划已成为现实，“只差中华帝国本身的承认了”。
　　1887年，没落的清政府被迫与葡萄牙签署《中葡会议草约》，“准葡萄牙永驻管理澳门”，同年12月签订的《和好通商条约》对此加以确认，但葡萄牙承诺“未经大清国首肯”，“永不得将澳门让予他国”。条约将划界问题留待以后磋商。从此，葡萄牙人开始对澳门实行全面的殖民管治，其政治行政组织随葡国有关海外殖民地法律的变化而不断演变。
　　在此之前的1844年，葡萄牙女王唐娜·玛丽亚二世已擅自将澳门升格为海外省，并派遣总督常驻澳门，由一个政务委员会协助工作。从这以后一直到1917年，葡萄牙对澳门的殖民管治政策虽时有变化，但基本上是以强调中央集权为主的。一方面陆续将本土及其殖民地一般法律或原封不动或略加修改，在《澳门宪报》颁布，延伸到澳门实施；另一方面，总督根据澳门的需要制定部分行政法规，行使有限的立法权。这就是在澳门现行的政制中，总督与立法会分享立法权限的历史原因。但这种权力在当时十分有限，1869年葡萄牙制定海外宪法组织大纲，还特别列出了17个不许海外省总督立法的事项，包括税收、借贷、司法行政范围等。这种与当地现实条件相对脱节的中央集权制政策，对澳门的发展十分不利。
　　值得一提的是，在此过程中，澳门的法律一直是二元化的。大清法律继续在澳门有效，某些中国法例被编入澳葡法制内，在华人社会中应用。1909年颁布的《澳门华人风俗习惯法典》，将中国古时的“妇有七去”（妒、淫僻、窃盗、长舌、骄侮、无子、恶病）正式法律化，并一直生效到1948年，可谓一大奇观；依中国风俗习惯缔结的婚姻契约以及由此产生的继承权利，更是到1987年《澳门民事登记法典》颁布后才失效。
　　19世纪末，主张海外省实行政治、立法和行政自治的殖民思想在葡萄牙逐渐形成。1914年，参照英国殖民统治模式制定的《海外省行政组织法》颁布，为各海外省制订自身的组织法提供了指导原则和法律依据。1917年出台的《澳门省组织规章》，规定澳门享有行政财政自主权，受中央政府的领导和监督。澳门有两个本身的机关——总督和政务委员会。总督是中央政府的代表和海外省的最高权威，拥有立法、行政、军事和财政权。政务委员会为“总督之后的首要和主要管治机关”，由“公务员委员”和“非公务员委员”组成。前者包括总督、总督秘书、检察官和五位厅长，负责提供技术性意见；后者则包括议事公局成员和由总督挑选的两位能读写葡文的华人，以便反映民意。在此规章中已可见后来的谘询会和立法会的雏形。
　　1920年葡萄牙修宪，殖民地的政务委员会一分为二，分设立法委员会和行政会。此后，随着葡萄牙政局的风云变幻，殖民政策朝令夕改，澳门的政治行政组织也随之发生变化，至1973年产生过几个章程。真正勾画出今天澳门政制轮廓的，是1964年1月1日生效的《澳门省政治行政章程》。章程规定，澳门本身的管治机关有总督、立法委员会和政务委员会。立法委员会由总督担任主席，它不仅有立法动议权，还首次享有自身的立法权。1973年的《澳门省政治行政章程》赋予澳门省内部公权法人地位和行政财政自治权。立法委员会的组织和权限获得扩充，享有除保留给葡萄牙主权机构以外的有关澳门的所有立法权，但立法会仍然由总督主持，具有明显的殖民色彩。总督是葡萄牙政府在澳门省的最高级官员和代表，主持立法委员会和谘询局的工作，向葡萄牙海外部长负责。
　　由此可见，此一阶段澳门的行政财政自治仅仅是殖民体制内的有限自治。
　　左图为澳门博物馆。（附图片）