实现耕地总量动态平衡 [复制链接]

第11版(农村经济)
专栏：

　　实现耕地总量动态平衡
　　国土资源部部长 周永康
　　编者按：6月25日是全国土地日，今年土地日的主题是：依法行政，合理用地。在土地日到来前夕，我们特刊发此文，希望大家都来关心我国的土地问题。
　　土地问题特别是耕地保护问题是我国资源保护和合理利用最突出的问题之一。以江泽民同志为核心的党中央始终把这个问题作为关系国民经济和社会发展全局、关系中华民族生存和发展的大事来抓，近年来采取了一系列重大举措，有力地加强了土地资源的保护。在各级党委、政府的领导下，土地管理工作取得了明显成效。一是深入贯彻《中共中央国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》，坚决“冻结”非农建设项目占用耕地，初步遏制了乱占滥用耕地的势头。二是积极做好土地管理法律法规的修订和配套建设，新修订的《中华人民共和国土地管理法》及其实施条例和《基本农田保护条例》已于1999年1月1日起施行。三是依法制定《全国土地利用总体规划纲要》，基本完成各省（区、市）土地利用总体规划编制、修订工作，为实施土地用途管制提供了科学依据。四是深化土地使用制度改革，不断完善土地利用的市场配置机制，盘活存量、内涵挖潜、集约用地有了一个好的开端。五是实施土地利用动态监测，严格执法监察，管地用地秩序有所好转。据统计，1998年，天津、辽宁、云南、西藏、宁夏、新疆等6省（区、市）实现了耕地总量净增加，江苏、黑龙江、吉林、内蒙古、浙江、山东、湖北、江西、广西、四川、甘肃等11个省（区）实现了建设占用耕地的占补平衡。实践证明，中央关于加强土地管理、切实保护耕地的方针政策是完全正确的。
　　当前土地管理仍然面临十分严峻的形势：
　　一是我国耕地资源人均数量少，质量不高。我国人均耕地面积仅1．59亩，相当于世界人均3．75亩的43％，有666个县低于联合国粮农组织确定的人均耕地0．8亩的警戒线。66％的耕地分布在山区、丘陵和高原地区，有水源保证和灌溉设施的耕地仅占耕地总量的39．8％，6800万亩陡坡耕地还要有计划有步骤实行生态退耕。全国1／5的耕地受工业“三废”和农药污染，干旱、半干旱地区40％的耕地严重退化。后备耕地资源不足，并主要分布在缺水地区，开发难度较大。
　　二是我国耕地不断减少，乱占滥用耕地现象普遍。1986年至1996年平均每年净减少耕地750万亩。1997年在“冻结”的情况下，耕地净减少仍达203万亩。1998年由于灾毁和因生态要求新开垦耕地减少等因素，耕地净减少392万亩。减少的土地多为城镇周围和交通沿线的优质耕地，很难靠开发荒地来弥补。一些地区重复建设占用大量耕地。有的为了营造“形象工程”，随意违法批地占地。一些地方非农建设占用耕地未批先用的现象比较严重，占用耕地与开发、复垦挂钩的占补平衡政策没有得到落实。
　　三是城乡建设用地利用粗放，闲置浪费严重。许多城市基础建设盲目攀比，脱离实际搞宽马路、大广场，城镇建设盲目处延扩张，土地利用率低下。据测算，城市平均容积率仅为0．3左右，城镇建设用地中40％以上属于低效利用，还有5％左右处于闲置状态。农村居民点建设布局分散，用地超标、一户多宅、空心村、闲散地大量存在。
　　在我国土地资源面临巨大压力的严峻形势下，我们也应看到土地利用的潜力和出路：
　　一是城乡非建设用地潜力。目前我国城镇和农村居民点人均用地分别高达133平方米和182平方米，如通过旧城改造、盘活存量土地、治理“空心村”等整理措施，分别将人均用地逐步降到国家规定上限120平方米和150平方米，可提供建设用地5600万亩，相当于1996—2010年全国规划建设用地总量。通过内涵挖潜，多数地区可以做到10年内城镇和农村居民点占地面积不增加。
　　二是土地开发整理潜力。我国相当部分耕地零碎不规整，闲散地、废沟塘、取土坑及田坎、田间道路面积过多。据详查，田坎面积达1．87亿亩，沟渠0．73亿亩，田间道路1亿亩，分别超过土地集约水平中等国家的1倍、1．5倍和2倍以上。通过农地整理，可增加耕地1亿多亩。从适宜开垦的后备土地资源中，还可开发耕地1亿亩左右。
　　三是复垦工矿废弃地潜力。我国现有待复垦的工矿废弃地约6000万亩，其中3000万亩左右可复垦成耕地。
　　从以上情况出发，我们必须十分珍惜和合理利用土地，必须采取世界上最严格的土地管理措施。总的要求是，认真贯彻实施新《土地管理法》，坚持依法行政，努力实现耕地总量动态平衡，为实现经济社会的可持续发展作出贡献。
　　一是转变观念，树立用地管地新思路。正确处理保护耕地与建设用地的关系，牢固树立“保护耕地就是保护我们的生命线”的思想，坚持在保护耕地的前提下进行建设。坚定不移地推行建设用地走内涵挖潜的路子，实行土地利用从粗放到集约的转变。强化土地法制观念，依法用地管地，坚决纠正乱批乱占耕地的行为。
　　二是实施土地用途管制，严格控制新增建设用地。土地利用总体规划具有法律效力，今后建设项目用地审批、土地登记等都要严格遵循。凡没有完成规划修编审批的不得批地，不符合规划要求的不得批地。加强农用地转用审批管理，除国家大型基础设施工程和线性工程外，其他建设项目都应在城市规划建设区内选址安排。严格执行基本农田保护制度，严禁占用基本农田从事非农建设和栽果树、挖鱼塘等。
　　三是加大土地开发整理力度，切实增加有效耕地面积。切实落实建设用耕地与开发、复垦挂钩的政策，建设占用耕地者必须开垦与减少耕地同等质量和数量的耕地或缴纳耕地开垦费。大力推进土地整理，实行田、水、路、林、村的综合整治。在保护生态环境的前提下，按规划、有计划地开发后备土地资源。中央和地方新增建设用地有偿使用费，要专户储存，专款用于土地开发整理。
　　四是深化土地使用制度改革，建立和完善保护耕地与集约用地的新机制。积极推行国有土地有偿使用制度，进一步完善合理的土地供应机制。健全土地税费和地价管理体系，探索建立政府土地收购、储备制度和国有土地资产运营监管体制，促使建设用地由外延粗放向内涵集约转变。
　　五是实行耕地总量动态平衡责任制度，加强耕地保护的预测预警。按行政区划实现耕地总量动态平衡，是法律赋予各省（区、市）的职责。国家将实施土地利用动态监测和对城市建设用地规模扩展的直接监测，并定期向全社会公告。对未实现耕地总量动态平衡的地区，将暂停下达该地区下一年度农用地转用计划指标，暂停农用地转用审批，督促限期补充。同时，要加大查处土地违法案件的力度。
　　六是加强干部的教育培训，提高依法行政水平。要加快推进依法行政的进程，规范土地登记、用地审批、国有土地资产处置、行政处罚等行政行为。积极推行“窗口办文”、公开办事标准和程序、内部会审、错案追究等制度。