土地执法　一个沉重的话题 [复制链接]

第10版(立法与执法)
专栏：

　　土地执法
　　一个沉重的话题
　　伟明
　　《中华人民共和国土地管理法》于1986年颁布后，同年8月1日成立了国家土地管理局（机构改革后，并入国土资源部），至今，中国绝大部分地区实现了土地统管，形成了国家、省、地、县、乡五级管理网络，建立起了一支20多万人的土地执法管理队伍。
　　有了法律，也有了执法队伍，可土地执法，长期以来却一直是一个沉重的话题。
　　1997年，各省、自治区、直辖市曾根据中央的有关通知要求，对1991年以来的非农业建设用地情况进行了全面清查，结果共查出各种土地违法行为38287起，违法用地总量达738万亩，其中耕地428．7万亩，分别相当于同期用地总量的24％和占用耕地总量的28％。有如此众多的土地违法行为，有如此高比例的土地和耕地是通过无法无天的手段获取的，可见，土地违法已严重到了何种程度！
　　一些土地违法案件涉及的面积大、危害严重，按说应当严肃处理，可恰恰是这类违法行为，大多是有实力、有权势的政府部门一手酿造。而当地土地管理部门隶属于同级政府，在土地管理上只能听命于地方政府，常常被迫屈服于当地的局部利益和短期利益，对政府领导违法批地、越权批地等行为，既管不了，也不敢向上反映。
　　在一些地方，当有关部门前来查处土地违法案时，当地的土地局长出于保住乌纱帽的私念，不仅不予配合，反而千方百计帮助违法者隐瞒真相；也有不少土地局长坚持原则，却被看不顺眼的当地政府勒令“不改思想挪位子”，一些地方甚至喊出了“踢开土地局长闹改革”的口号。在查处政府部门或领导干部的土地违法案时，执法者面对的往往是如山的权势和阻力，各种各样的行政干预、司法不配合十分普遍。
　　1996年，原国家土地管理局曾对13个省、自治区、直辖市进行过调查：几年间，这些地区的土地管理人员依法执行公务时，发生了1．5万多起被围攻殴打事件，200多人被打成重伤，3人牺牲。
　　土地执法难，固然源于种种深层的社会背景和人文因素，但法律机制的不够完善也是一个重要原因。1986年的《土地管理法》，只规定县级以上地方人民政府土地管理部门有查处土地违法行为的权力，而没有赋予国务院土地管理部门以查处权，这实际上意味着原国家土地管理局只能进行“协调管理”工作，而无权对违法行为直接宣战，这如何能制止那些来头大、级别高的违法案件？而且，对土地管理部门的查处手段和措施，也规定得过于原则，处罚力度则显得软弱无力。
　　1998年立法者们在修订《土地管理法》时，将查处权的宝杖授予了县级以上，直至中央的各级人民政府的土地管理部门，扩大了执法的必要手段，并大大加重了处罚力度。
　　法律，毕竟是写在纸面上的智慧，如果它不能成为人们内心的自觉意识，悲剧仍然是不可避免的。这不，1999年新年伊始，修订后的《土地管理法》刚刚开始实施，陕西岐山县京当乡张家村的一些农民又在忙着挖地三尺了，他们挖出地下的石灰石，准备拉到石灰窑去卖钱，却全然不顾麦田被毁，庄稼成了黄土堆……
　　什么时候，土地执法不再成为一个沉重的话题呢？这，决不仅仅取决于法律本身！