遏止耕地锐减势头　大地呼唤法律 [复制链接]

第10版(立法与执法)
专栏：特别报道

　　遏止耕地锐减势头
　　大地呼唤法律
　　阿计
　　1986年6月25日，六届全国人大常委会第十六次会议通过了《中华人民共和国土地管理法》，并于1987年1月1日起正式实施。1988年12月29日召开的七届全国人大常委会第五次会议，还对这部法律进行了一次修正。事实上，正是这部《土地管理法》，铸就了中国对土地进行法制管理的最初钥匙，亦是10多年来中国保卫土地的法律见证。
　　据国家统计局统计：1958年至1986年，中国累计减少耕地6．11亿亩，年均减少2107万亩。《中华人民共和国土地管理法》通过后的1986年至1995年，耕地累计减少10266万亩，年均减少1027万亩。再加上10年间共开发复垦土地7368万亩，在很大程度上减轻了耕地减少的压力。这意味着，随着法律的实施，耕地锐减的势头开始得到控制，耕地减少数和净减少数都在逐年下降。
　　1986年通过的《土地管理法》实施10多年后，中国已构建起了土地管理法律、法规体系的初步框架，法律方面，以《土地管理法》领军，《城市房地产管理法》添翼。法规方面，国务院出台了《土地管理法实施条例》、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、《外商投资开发经营成片土地暂行管理办法》、《土地复垦规定》、《基本农田保护条例》、《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》、《土地增值税暂行条例》、《耕地占用税暂行条例》、《城镇国有土地使用税暂行条例》等9部行政法规。此外，原国家土地管理局颁布了31项规章，各省、自治区、直辖市为实施《土地管理法》及有关法律法规，制定了200多个地方性法规和政府规章。
　　然而，谁也没有理由躺在功劳簿上，因为，中国耕地锐减的势头并未根本遏制，中国土地危机恶化的局面并未彻底改观。
　　1986年《土地管理法》通过后，违法批地、乱占耕地、浪费土地的现象仍在中华大地频频上演，共和国的人地矛盾，已到了十分尖锐的地步！这一严酷局面的出现，既和时代的种种变迁有关，也和法律机制的捉襟见肘息息相关。
　　回溯历史，诞生于20世纪80年代中期的《土地管理法》，正值共和国经济体制改革的初始阶段，尚未褪去浓厚的计划经济色彩，这就注定使这部法律更多关注的是如何“保证”国家建设用地供应，而不是如何“保护”国家土地资源。90年代以来，市场经济风起云涌，土地作为重要的生产力要素闯入市场，中国的工业化、城市化发展迅猛……这一切，都是1986年出台的《土地管理法》所无法预料的，因而也就无法承担起超越时代的重任。
　　甘藏春，原国家土地管理局政策法规与监督检察司司长，曾一针见血地指出了1986年出台的《土地管理法》的五大“缺乏”：其一，对农用地转为建设用地缺乏严格的法律限制；其二，对土地违法行为缺乏强有力的法律监督体制和手段；其三，对土地征用权缺乏严格的法律限制；其四，对国有土地资源和市场管理缺乏明确的规定，特别是对谁是国有土地所有者的代表没有规定；其五，对公民、法人土地财产权利缺乏统一的保护制度。
　　中国的土地形势已到了岌岌可危的悬崖边上，中国的土地法律制度也到了全面改革的前夜。为此，共和国的最高决策层发出了这样的警醒之语：中国，必须制定和执行世界上最严格的土地管理和耕地保护法规，必须从体制上、机制上解决根本问题。
　　自八届全国人大起，历次大会都能收到许多要求改革土地法律制度的议案，社会各界呼吁挽救中国土地命运的请求更是一浪高过一浪。时势所趋，人心所向，1997年4月15日，中共中央、国务院发布了《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》，据此，原国家土地管理局草拟了《土地管理法（修订草案）》。
　　1997年12月12日和1998年1月9日，国务院第六十四次和第六十五次常务会议，先后两次对《土地管理法（修订草案）》进行了审议，一部法律草案经过国务院两次常务会议讨论，这在国务院的历史上绝无仅有。
　　更值得一书的是，《土地管理法（修订草案）》提交九届全国人大常委会第二次会议审议后，通过新闻媒体向全民公开，征求意见。31个省、自治区、直辖市反馈了意见，25个大中城市和52个中央有关部门提出了意见。而作为全民意见的一个重要征集站——全国人大常委会法制工作委员会，则收到675件人民来信，来自北京西城区的一份建议书则创下了836人联合签名的纪录！
　　1998年8月29日，经九届全国人大常委会三次会议审议后，《中华人民共和国土地管理法修正案》终于在九届全国人大常委会第四次会议上获得通过，并于1999年1月1日起正式实施。
　　翻开《土地管理法修正案》，可以清晰地感受到四条立法轨迹：其一，充分强化国家管理土地的职能，形成科学的土地管理体制；其二，实行农用地和非农用地的用途管制，对耕地实行特殊保护；其三，严格控制建设用地总量，引导建设用地向集约利用方向发展；其四，加强土地执法，规范土地市场。
　　必须指出的是，如此脱胎换骨的一次“大手术”，仅仅是在一年多的时间里完成的，何况，土地问题涉及到各部门、各界人等的切身利益，如果真的要搞什么“圆满协调”，恐怕10年也难以出台！幸运的是，我们终于不需等待那么久远，因为，在步步进逼的土地危情面前，中国人再也等不起，也拖不起了！