扩大就业是社会经济发展中的大问题 [复制链接]

第9版(理论)
专栏：

　　扩大就业是社会经济发展中的大问题
　　牛仁亮
　　近年来，经过全党全国的努力，在促进国有企业下岗职工再就业和基本生活保障方面，取得了重要进展。但正如中央经济工作会议明确指出的，国有企业职工下岗和再就业压力继续增加，是我国当前社会经济工作的突出问题之一，并要求努力搞好减员增效、下岗分流和再就业工作，保障国有企业下岗职工的基本生活。再就业与总就业密切相联。分析和认识我国当前的总体就业形势，研究缓解就业矛盾的出路，是一个值得关注的课题。
　　劳动就业的基本成就
　　改革开放以来，我国在就业领域取得了举世瞩目的成就。主要表现在：
　　就业结构非农化。世界经济史表明，在总就业中，非农产业比重的增大，是现代工业文明发展的重要标志。在我国，从事农业和从事非农业（即工业、服务业）的劳动力比重，1978年为70．5∶29．5，1988年为59．4∶40．6，这一比重到1997年达到49．9∶50．1。诺贝尔经济学奖获得者刘易斯认为，非农产业的从业人员达到50％以后，该社会即从传统农业文明转入现代工业文明。这就是说，我国作为世界上人口最多的国家，通过改革开放20年的努力，于1997年正式跨过了这一具有划时代意义的转折点。
　　劳动力配置市场化。建立社会主义市场经济体制，其要义之一，就是通过市场配置生产要素来提高经济效益。作为基本生产要素之一的劳动力，在改革前，城镇就业人员几乎全部都是通过行政安置方式进入国有和集体经济单位实现就业的。改革以来，通过非行政方式即市场配置进入就业领域的劳动者呈不断增长之势。如果我们把劳动力进入非公有制企业就业看作是由市场配置劳动力资源的话，那么，我国劳动力要素市场化过程，是从70年代末开始、90年代加速发展的。新增加的劳动力中，1980年市场化比例只有6％，1990年这一比例达到10％，1995年为40％，1997年达到50．2％。如果考虑到近两年进入国有企业、集体企业的就业人员已有很大比重是通过市场选择方式实现的情况，则目前我国新增劳动力配置的市场化份额已达到80％以上。这表明，我国城镇劳动力资源配置的市场化，已在增量方面接近于完成。这一就业体制改革的重大成就，将对整个经济体制改革产生重要影响。
　　就业人员知识化。就业者素质的提高，是提高就业质量的基础，从而也是提高经济质量和经济效益的重要原因。20年来，城镇新增就业人员中，来自大专院校和中等专业技术学校的毕业生所占的比例，1978年为6．9％，1985年上升为11％，1990年进一步上升为21．4％，1997年达到31．7％。这一变化过程，不仅提升了城镇新增就业人员的素质，而且提升了城镇整体就业质量，进而最终将推动劳动生产率的提高。
　　生活保障社会化。改革以前，城镇企业就业人员的生活保障是以“企业保障”方式存在的，这不仅影响到劳动力资源的流动，而且随着企业改革的深化和经济结构的调整，不少企业的职工生活保障难以为继。因此，从80年代中期开始，我国就进行社会保障制度改革，尤其是90年代以来，随着社会统筹与个人账户相结合这一社会保障制度的建立，广大职工的各种保障逐渐从“企业化”转到“社会化”方面来。目前，城镇职工有90％以上参加了失业社会保险和养老社会保险；近期推出的医疗制度和住房制度改革，将进一步加快“企业保障”向“社会保障”转轨的步伐。国有企业下岗职工，是我国社会保障制度改革所涉及的一个重要对象。由于它的特殊性和过渡性，国务院推出了服务于下岗职工的特殊保障制度。这一制度分为三个层次，一是建立下岗职工“再就业服务中心”，帮助下岗职工进行再就业培训，并为下岗职工代缴养老、失业、医疗等险项的统筹费用；二是加强失业保险制度建设，提高失业保险的缴费比例，以便使那些在“再就业服务中心”三年后尚未找到工作的下岗人员转为失业人员时，能得到可靠的失业保障；三是建立城镇最低生活保障制度，这可为部分在失业保障期满尚未找到工作的失业者提供最基本的生活费用。据有关资料，目前下岗职工进入“再就业服务中心”的人数，已占下岗职工总人数的90％以上。可见，服务于全体城镇职工的社会保障制度的初步建立，以及主要服务于国有企业下岗职工的特殊保障制度的设立，是我国劳动就业领域取得的又一重大成就。
　　劳动就业面临的主要问题
　　近些年来虽然就业领域取得的成绩显著，但也面临着一些突出的问题。主要表现在：
　　就业岗位的存量进入收缩期，下岗职工人数不断增加。随着经济结构、产业结构调整的加快，几十年来由于劳动力的行政安置和工业项目的重复建设形成的大量企业富余人员，目前已进入下岗、再就业以及失业和“离业”的高峰期。根据有关资料，国有企业下岗人员于1996年底累计达800多万，1997年新下岗职工达400万以上；据估计，1998年到2000年这三年中，每年下岗人数都在300万左右。下岗人数的增加，一方面使再就业难度增大，从而增加失业压力，如1997年全部失业人员中，有53．4％属于下岗职工；另一方面，导致失业周期延长，全国平均失业周期1995年为四个月，1996年为七个月，1997年达到十个月。
　　就业岗位的增量增长趋缓。不论是再就业还是初次就业，就业量主要取决于城镇新增就业岗位的多少。九十年代以来，我国城镇新就业岗位的增加开始呈下降态势，尤其是1993年以来，新就业岗位的增加一直处于700万至720万之间。如1993年为705万，1994年为715万，1995年为720万，1996年为705万，1997年为710万，估计1998年的新增就业岗位也在700万左右。那么，今后两年是否会大幅增加呢？回答是否定的。大家知道，新就业岗位的增加幅度，很大程度上取决于经济增长水平。我国的经济增长从1993年以来，平均每年下降一个百分点，从而导致了上述新增就业岗位增长停滞的局面。根据目前周边经济环境以及国内的经济形势，今后两年的经济增长速度可能在7％左右。这就是说，依靠经济大幅度增长来大幅度增加新就业岗位基本上是不可能的。
　　下岗职工人数不断增加，其基本生活所需资金的筹集难度加大。下岗职工所需费用分为三个方面，即进入“再就业服务中心”所需的再就业培训费以及养老、医疗、失业等社会统筹费用；下岗职工进入失业者队伍中所需的失业保险费用；失业者在失业保险期满尚未找到工作时的最低生活保障费用。目前，这些费用的筹集主要通过“三三制”的办法解决，即政府、企业、社会各承担1／3。实践中，这一措施已取得明显的效果。但从长远看，随着下岗职工人数的增加，筹资难度将不断增大。因为从政府看，中央财政、各地财政的财力都很紧张；从企业看，虽然缴纳的费用少于职工未下岗时的工资，但由于企业亏损面在扩大，故而其应承担份额的收缴率将会下降；从社会看，1998年开始，失业保险的缴费比例已由职工工资额的1％提高为3％，从而今后再增加比例的可能已经很小。
　　缓解就业矛盾的出路
　　就业形势严峻，并不等于无所作为。我们既要正视困难，更要用积极的行动去克服困难。目前至少可从以下三个方面缓解就业矛盾：
　　从调整就业结构入手，增加就业岗位。社会对就业岗位的提供，取决于两个基本因素，一是经济增长，二是就业结构。就业空间的有限，并不排除通过调整就业结构来增加就业岗位的可能性。我国城镇就业人数1997年达20200余万，其中国有单位和城镇集体经济占68％。然而，就其发展趋势看，从1994年的1．4499亿人减至1997年的1．3927亿人，减少572万人，尤其是1997年一年就减少333万人，所占就业比重也由1994年的72％下降为1997年的68％。就业结构中的另一重要部分，就是以个体、私营经济为主体的中小企业，它们在总就业中所占比重虽然排列在第二位，但其不仅发展势头迅猛，而且成为近几年提供城镇新增就业岗位的主力军。1994年个体、私营经济所占就业比重只有8％，1997年陡增为13％，其每年提供的新就业岗位从1994年以来已连续几年超过300万。由此可见，调整就业结构，大力发展以个体、私营经济为主体的中小企业，对增加就业岗位，缓解就业矛盾，具有极其重要的战略意义。
　　但是，对通过发展中小企业增加就业岗位，必须正确认识发展中小企业与转变经济增长方式的关系。有一种观点认为，通过发展中小企业来增加就业岗位，可能会阻碍我国经济增长方式的转变。然而，世界各工业国家的实践表明，经济增长方式的转变是一个漫长的过程，中小企业也一直都是发达国家生产活动的重要组成部分。因此，我们说通过调整就业结构增加就业岗位，不是人为地把有关技术进步的产业拉下来，而是充分挖掘既不影响经济增长方式的转变，又能带来较多就业岗位的中小企业的潜力。
　　从缓解劳动力供给入手，减轻就业压力。伴随着经济转轨和结构调整的加快，近年来劳动力供给的压力相对加大。因此，有必要在战略上实施一种特殊政策，即把目前的劳动力供给压力向未来分摊。一是对初次要求就业的适龄青年，进行就业准备期培训，也可称为预备就业技能培训。因为第一次要求就业的适龄青年，有很大的部分是初高中毕业生，对他们进行就业前的培训，不仅可以缓解劳动力供给，而且可提高就业者素质。初步估计，如果在所有城镇全面实行这一制度，则每年可减少新劳动力供给约150万人。仅此一项，就能起到相当于经济增长1.5个百分点所能缓解就业压力的作用。二是对在岗的职工实行广泛的阶段就业制度，如育龄妇女，给予其较长的养育子女时间，这既有利于育龄妇女的体质恢复，又有利于下一代的健康成长；又如对已工作了一定时间的职工，不论男女，均实行脱产学习式的阶段就业，这可使职工有一个较宽松的心理调整和技能提高的机会。据测算，如果每个在岗职工每隔十年就能享受一年的阶段就业政策，全国城镇每年就会因此而产生约100万个新就业岗位，亦即相当于经济增长一个百分点提供的就业岗位。当然，在阶段就业期间，应采取灵活的工资、工龄政策。
　　开辟新的筹资渠道，安排好国有企业下岗职工的生活。随着下岗职工人数的增加和新增就业岗位的有限，将有一部分下岗职工不能及时实现再就业。因此，安排好这部分职工的生活，将是推进再就业工程最重要的任务之一。而解决这一问题的关键是筹集资金。可考虑，在现行的政府、企业、社会三家抬的基础上，增加几项补充措施：其一，运用法律手段，加大对全社会所有企业收缴失业保险费的力度。国家有关政策已经明确了失业社会保险费的收缴范围。目前的问题是，一方面部分国有企业因经营困难欠缴失业保险费，另一方面是部分非国有企业逃避、拖延缴纳失业保险费，从而在总体上降低了这一费用的收缴率，进而严重影响了向失业者及时发放失业保险的资金来源。因而，要解决这一问题，就必须坚持失业保险的社会性和强制性原则，进而运用法律手段来保证这方面资金的稳定来源。其二，发行一定量的下岗职工基本生活保障特种国债。由财政拿出一部分资金用于下岗职工生活，是中央已确定的现行政策。然而，由于下岗职工人数的增加，不仅出现了企业、社会应筹资金不到位的情况，而且现有财政能力也面临新困难。因此可考虑，财政发行一定量的特种国债，专门用于下岗职工生活保障，以弥补目前资金缺口。其三，建立下岗职工生活保障债权账户。鉴于一些地方因资金不到位、未能向下岗职工及时发放生活保障费用而引发的矛盾和摩擦时有发生，可考虑为那些应得到补偿却一时因资金不到位而未得到补偿的下岗职工建立一个特别账户，即以欠账的方式，对这部分下岗职工进行个人账户的债权登记，以便在资金筹集到位时，连本带息归还给下岗职工。该账户应设在下岗职工再就业服务中心。这样，既有利于进一步贯彻减员增效、下岗分流的方针，又有利于维护下岗职工的合法权益和社会的稳定。