地区组织与维和行动 [复制链接]

第7版(国际周刊)
专栏：国际周刊

　　地区组织与维和行动
伊文
　　近年来，地区组织与联合国维和行动的关系日趋密切，其作用日渐增大。据联合国维和部出版的研究报告估计，目前有16个地区组织、次地区组织和一些国家组织不同程度地参与联合国维和行动。如此众多的地区组织参与联合国维和行动，一则喜耶！二则忧耶！喜，是因为多数地区组织积极支持和帮助联合国维和行动，而且发挥了重要作用；忧，是因为有个别地区组织不经联合国授权肆意行动，不但损坏了联合国维和行动，而且对国际和平与安全造成了严重威胁。
　　总体来说，多数地区组织以积极姿态参与联合国维和行动
　　（一）开展外交谈判，为联合国维和行动铺平道路。多年来，非洲地区武装冲突不断，非洲统一组织为促进冲突的和平解决作出了巨大努力。1998年6月，埃塞俄比亚和厄立特里亚边界爆发了大规模武装冲突，给两国人民生命财产带来了巨大灾难，导致十多万人流离失所，殃及上百万人。非统组织从中大力调停，取得了明显成效。今年6月18日，在非洲统一组织主席、阿尔及利亚总统布特弗利卡亲自主持下，埃、厄两国达成了停火协议，使这场大规模边界冲突终于出现了转机，为此后联合国实施维和行动奠定了政治基础。联合国秘书长安南在其向安理会提交的报告中对非统组织的外交努力给予高度评价，称停火协议是埃、厄恢复和平极为重要的一步，并建议安理会立即为此建立联合国维和行动。联合国还准备与非统组织建立军事协调委员会，共同解决埃、厄危机。此外，非洲统一组织在解决民主刚果危机中也发挥了关键作用。
　　（二）提供行动支援，保证联合国维和行动的顺利实施。一是地区组织为联合国维和行动展开先期行动。1999年8月，东帝汶公民投票支持独立后，当地立即发生了暴力冲突，联合国维和行动被迫中止，大批平民逃离家园。此时急需国际社会的干预，东南亚国家联盟和澳大利亚等地区组织和国家在联合国授权下采取了积极行动，立即组建了国际部队开赴东帝汶，保证了该地区的安全与稳定，并为此后建立的联合东帝汶维和行动提供了有力支援。今年2月，国际部队撤出，联合国过渡行政当局顺利接管了东帝汶的维和行动。二是地区组织向联合国维和行动提供后勤支援和安全保障。多年来，以俄罗斯为首的独联体维和部队为联合国观察员提供了大力支持。独联体维和部队不仅向联合国维和人员提供安全保障，而且提供后勤支援和设施。
　　（三）实施联合行动，直接参与维和。在联合国海地特派团行动中，美洲国家组织与联合国联合实施维和行动。美洲国家组织和联合国建立联合指挥机构，分担财政支出。1999年，联合国组建科索沃维和行动时，欧洲安全合作组织和欧盟都向联合国科索沃过渡行政当局派人出任联合国秘书长特别副代表，分别负责联合国科索沃特派团的机构设置和经济重建工作。
　　地区组织在维和行动中大有作为
　　根据《联合国宪章》，地区组织对维护所在地区的和平与安全负有重要责任。他们根据联合国的宗旨与原则所采取的行动，也是对联合国维和行动的有力支持。实际上，地区组织参与联合国维和行动不仅可以分担联合国在维持国际和平与安全行动中的负担，弥补联合国之不足，而且有助于加强本地区国家与联合国在维护国际和平与安全方面的合作，有利于促进实现本地区的安全与稳定。经验证明，地区组织在维护该地区和平与安全方面有其自身的优势：一是他们邻近冲突地区，对冲突形势发展尤为关切，不愿看到地区冲突蔓延危及地区安全，急切希望冲突尽早结束。因而他们对联合国采取制止冲突的维和行动大都采取积极支持的态度。二是他们有相当雄厚的军事实力，靠近冲突地区，能够及时有效地采取行动与联合国维和行动相配合，共同制止武装冲突。在塞拉利昂维和行动中，西非经济共同体在联合国实施维和行动前就采取了有效的维和行动。此外，欧盟宣布，将在2003年前部署6万名快速反应部队，用于实施维和与人道主义行动，他们还将安排1500名民事警察参与冲突后重建和平工作。三是地区组织与冲突各方有着较为密切的联系，易于与各方沟通，展开调停和斡旋，以促进和平协议的达成。民主刚果发生动乱后，安哥拉、纳米比亚、卢旺达、乌干达和津巴布韦五个地区国家与民主刚果冲突各方进行谈判，达成了停止对立、立即停火的卢萨卡协议，为刚果问题的和平解决制定了指导原则。因此，在联合国维和行动中，联合国加强与地区组织合作与协调是取得联合国维和行动成功的一个重要条件。
　　克服消极因素，维护联合国权威
　　与此同时，也不能不看到地区组织有其局限性，在参与联合国维和行动中也出现了消极因素。首先是，有的地区组织将维和行动作为推行强权政治的工具，往往借口人权干涉一国内政，甚至制造民族分裂。1999年初，以美国为首的北约对南联盟实施长达78天的狂轰滥炸，不但对南联盟的安全和生命财产造成巨大威胁和破坏，而且使这一地区形势严重混乱，在国际上创下粗暴干涉一国内政的恶劣先例，遭到国际社会的强烈谴责，最后仍不得不由联合国组建联合国科索沃特派团进行接管。二是有些地区组织和邻国与冲突某一方有着利害关系，有时难以为冲突各方接受，在实施维和行动中也不易做到中立、不偏不倚，甚至介入冲突。这不仅无助于解决冲突，反而会给冲突火上加油。三是有的地区组织缺乏必要的人员、装备和资金，因此在解决地区冲突中力不从心，往往求助于联合国。非洲统一组织强烈要求联合国提供支援，为其培训维和人员，提供必要的装备和器材，联合国对此也作出了积极反应。
　　因此，在联合国维和行动中，联合国一方面要争取地区组织的参与和支持，加强与其进行合作，发挥其积极作用；另一方面又要限制其负面影响，防止某些地区组织绕开联合国肆意采取行动，对联合国维和行动带来损害。1998年，联合国秘书长安南在其向安理会提交的报告中指出，在联合国对国际和平与安全负有主要责任的前提下，地区组织提供支持是必要的，也是人们所希望的。同时，联合国在与地区组织合作时应该谨慎。
　　为此，必须坚持联合国宪章的宗旨，明确以下原则：第一，联合国对国际和平与安全负有首要责任，在联合国维和行动中起着主导作用，这是任何地区组织所不能替代的。在联合国维和行动中，地区组织应给予联合国积极支持和合作；第二，地区性组织在当地实施维和行动时必须得到联合国安理会的授权，同时对其正在采取或将要采取的维和行动应及时向联合国通报；第三，联合国应与地区组织建立联络机制，加强磋商与协调，以保证联合国维和行动的顺利实施。
　　世界即将进入21世纪，联合国维和行动也将进入一个新的时期，维和机制将进一步完善，维和能力将进一步提高，其与地区组织的协调也将会进一步增强与完善。这不仅是联合国维和行动的需要，也是维护国际和平与安全的期望。