应建立怎样的社会保障制度 [复制链接]

第9版(经济周刊)
专栏：观点

　　应建立怎样的社会保障制度
　　陈清泰
　　作者认为，新的社会保障制度的主要特征是：社会化、广覆盖、可持续和低水平
　　社会保障制度是中国社会主义市场经济体制的重要组成部分，是市场机制发挥作用必要的制度保证，也是深化国有企业改革的基础工程。它涉及几千万职工，必须慎重选择方案，积极推进，实现平稳过渡。
　　据有关部门统计，1997年以来，中国的城镇失业人口加下岗职工的人数一直保持在1500万人左右，对社会保障制度提出了严峻的挑战。在社会保障制度本身还不完善，职工接受程度不高的情况下，政府采取了有力的临时性措施，按企业、社会、财政各承担1／3的原则筹集资金，以国有企业为依托成立了下岗职工的“再就业服务中心”，来解决下岗职工的生活和再就业困难。与此同时，退休人员生活保障的困难也暴露了。我们现在的养老体制说是一种“社会保障”，但大多数还是以企业为载体，缺乏社会共济的保障机制。效益不好特别是亏损企业的养老金拖欠已成常事，不少退休人员看病的医药费企业也无力报销。企业一旦被兼并、破产，这两方面矛盾就更尖锐。为了保持社会稳定，1998年以来，中央财政每年拿出100多亿元，保证下岗职工按时领到基本生活费，退休人员按时、足额领到养老金。这就是我们所说的“两个确保”。此外，国家为下岗职工设置了“三条保障线”，即下岗职工在“再就业服务中心”三年仍找不到工作，则进入城镇失业保险制度范畴，如两年后还无着落，即由城镇最低生活保障体系救济。
　　这种制度设计是否可靠，国内许多学者持怀疑态度。目前的城镇失业保险制度，也只能支撑每年100多万人的保险金发放，再涌入大量下岗职工恐怕难以承受。城镇最低生活保障也存在类似情况。但是，如果总是把问题放在企业的“再就业服务中心”，不仅国有企业的负担减不下来，而且劳动力的可流动性也无法实现。
　　那么，我们要建立的是什么样的社会保障制度呢？
　　概括起来有这样几条。首先是社会化。“社会保障”就是改变小团体保障，只有独立于企业之外，才可能具有社会共济的性质。其次是覆盖面要广。不能只覆盖国有企业，否则就不能叫社会保障。第三是在经济上要可持续。社会保障制度不是为了处理短期的支付危机，要从制度设计上解决长期的资金平衡问题。第四是低水平。根据国情，中国社会保障的性质只能是维持在社会平均较低水平上的“基本保障”，但可以以商业保险做补充，体现差别。当然还可以总结出一些其它特征，但我想主要就是：社会化、广覆盖、可持续和低水平。
　　对于养老保障概括起来主要有三种看法：一种是主张实行完全现收现付的社会统筹制度；另一种是主张实行彻底的个人账户积累制度；第三种是主张实行“社会统筹和个人账户相结合”的制度。国内学术界对第一种主张的批评是它难以应对人口老年化的危机，对第二种主张的批评是缺乏社会共济，对第三种主张赞同的较多。
　　首先是替代率问题。对总替代率，学者的不同意见分布在50％到80％之间；在分配上是社会统筹部分比重大一点还是个人账户部分比重大一点？意见分歧较大。其次是缴费办法。一种主张是社会统筹部分只由企业缴费；另一种主张是两个部分都由企业、职工共同缴费，而且费率也各承担一半。第三是管理办法。一种意见主张由政府统管；另一种意见主张社会统筹部分由政府统管，个人账户部分由非政府机构管理，政府负责监督。第四是个人账户是实账户，还是只作为一种记账办法？两种观点完全不同。第五是养老基金的保值增值问题。多数人认为问题不大，少数认为国内资本市场不完善，投资风险很大。第六是隐性债务或转制成本问题。这个数字究竟有多大？各种估计之间相去较远。第七是筹资模式问题。一种意见主张出售部分国有资产来筹集转制成本，另一种意见认为可以通过提高缴费率来逐步消化，还有一种意见主张发永久性国债。
　　党的十五大以来，改革开放对社会保障体制改革提出了更为迫切的要求。首先是国内经济体制改革的大踏步前进。其次是中国经济对外开放进入了新阶段，加入世界贸易组织进入了最后程序。第三是大规模的经济结构调整仍在继续。第四，城市化的进程大大加快。成千上万的农民离开了土地，进入了城市的二、三产业。这些人总要逐步进入制度化的城镇社会保障体系。同时，中国依然是一个人口众多的发展中国家，人均收入水平不高。因此，新的社会保障制度除了社会化、广覆盖、可持续之外，只能维持低水平，同时要具备开放、可选择的特征。