富饶与严谨——加拿大国土资源管理考察散记 [复制链接]

第11版(农村经济)
专栏：他山之石

　　富饶与严谨
　　——加拿大国土资源管理考察散记
　　本报记者 夏珺
　　蓝天，白云，绿草地。许多去过加拿大的人，对此留有深刻的印象。与富饶的资源形成鲜明对比的是他们严谨细腻的管理……
　　5月下旬，记者随国土资源部考察培训团访加，无论是南部小城金斯顿，还是首都渥太华，抑或工业重镇多伦多、北部法语区的蒙特利尔，走到哪里都被浓浓的绿色包围着。沿途所见不是大片的原始森林，就是碧草如茵的绿色草坪，要么就是辽阔清澈的湖水，清新的空气中不时散发着一股淡淡的草味，沁人心脾。
　　由于纬度的差异，加拿大的季节要比北京晚一个月左右，有点像我国的东北。5月底，北京已是盛夏，酷热难当，而在金斯顿，我们还要穿长袖衫、夹克，由于靠近安大略湖，下雨是家常便饭，有时还需要穿件羊毛衫。
　　良好的生态环境令我们好生感慨。我们开玩笑说，加拿大就像一个巨大的高尔夫球场。更令我们感到有点蹊跷的是，一路上几乎看不到什么农田，更看不到庄稼，即使偶尔看到了农田，也是在休耕的农田，大片油黑的沃土悠闲地晒着太阳。我们问陪同的加方人员，为什么几乎看不到农田和庄稼，他们的解释是农田和庄稼恰好不在我们沿途视野范围内，而在更远的地方。
　　论国土面积，加拿大是世界上第二大国，国土面积为997万平方公里，但人口只有3000万，是一个国土辽阔，资源丰富，特别是森林、矿产、水资源丰富的国家。
　　没的说，加拿大的国土资源是相当富饶的，但他们并未因地大物博而放松了管理。相反，他们对国土资源的管理之精细与严谨超乎我们的想象。
　　我们的考察主要集中在安大略省。安省是加拿大第二大省，面积为107万平方公里，人口约110万，是加拿大经济最发达、人口最密集的地区。安省土地面积为2．22亿英亩，其中11％为农业用地（约2450万英亩），而且全国最好的耕地，有一半集中在安省。
　　加拿大土地管理的最大特点是法制健全。从联邦到省、市政府均有一套比较完善的法律法规体系。以安省为例，其土地管理法律法规体系细分为6个层次。
　　第一层是安省的规划法。这是一部授权法。它规定了省级政府主管自然资源的部门，授权自然资源部部长签发省政府政策宣言，要求市（县、乡）政府按照省政府政策宣言的规定编制土地利用总体规划方案，建立省对地方规划工作的管理框架。第二层是省政府政策宣言。它是根据安省规划法的授权，由省自然资源部发布的政策性纲领性文件。第三层是地区、市（县、乡）土地利用规划方案。它由地方政府编制，报省政府批准。第四层是区划法。每个城市都要对辖区内的土地按不同用途和使用密度划分为区块，编制出土地分布图。第五层是化整为零法规。即在区划法划定的某一区域内，开发商对某一区块内的土地进行开发，需对该区块土地进一步细分，其具体要求在这个法规中有详细的规定。第六层是宗地法。即对每一个具体的最小单位的地块的规划。
　　光简述一遍这6个层次的法律法规体系就用去了这么多文字，可见加拿大土地管理规定之细致入微，法律法规正是如此由总到分、由高到低、由大到小，一直管到每一个不可再分的最小的土地单位。女皇大学法律系教授亚历山大诺维奇拿出一本土地法规展示给我们，大16开本，足有两块砖厚。他说，他光教授这部法规就要花180个学时，可见内容之详尽。这部法规涉及土地规划、土地流转、土地税费、土地登记等方方面面，土地从开发建设、确定权属、评估、纳税到转让、抵押都有章可循。
　　这里需要特别指出的是，虽然安省土地资源相当富足，但丝毫没有放松对农用地的保护。在省政府政策宣言中明确提出要通过控制城市的外延扩展来保护耕地，而且这一精神在以下各层次的法规中，在各地方土地利用规划方案中得以具体体现和落实。
　　说到耕地保护，就不能不说土地分级。加拿大土地分级之细令人叹服。如安省从1940年开始对农用地进行分级定等，并建立了相应的信息档案，可以直观地反映出每一个地块的土地性能。他们按土地对农作物的适应能力和不利因素，如土层厚度、土壤的保湿性、排水性、有机质含量、适应作物的范围等等，将土地划分为7个等级。省政府政策宣言明确规定：一、二级农用地不得转为建设用地，三、四、五级土地可以依据规划有条件地转为建设用地，六、七级土地可以转为建设用地。
　　公众参与是加拿大土地管理的又一个突出特点。有关土地规划的编制、调整以及政府办理这些事情的程序都是对公众开放的，公众可以通过适当的方式——例如听证会，来了解、查询有关情况，并可以反映自己的意见。据介绍，听证会制度自70年代起实行，并写进了《规划法》，大到规划，小到宗地，每有调整、变动，必须依法举行公众听证会。按照规定，听证会须于20天前出安民告示，50公里以内的居民以信函的方式通知到户，凡18岁以上的成年人均可自愿参加，可以参与讨论，发表意见，如有反对者可登记姓名，保留向上一级政府申诉的权利。
　　这种听证会制度的作用是双向的，一方面有利于规划、决策的科学、合理，避免失误；另一方面，对公众也是个教育，有利于提高公众的环保意识。加拿大人的环保、资源意识是比较强的。我们乘车从金斯顿到多伦多的途中，不时见到高速公路旁竖着的画有鹿等动物图案的标志牌，司机汤姆见到这样的标志总要减速朝两边张望。我们问他为什么，他说这里原本是一片原始森林，是野生动物们的乐园，如今修了高速路，已经破坏了它们的宁静生活，如果再不小心撞了它们就太不应该了。
　　回国一段时间了，想起加拿大，总会想起蓝天，白云，绿草地，想起那令人羡慕的富饶的国土资源。然而，更难忘或者说更值得我们借鉴的，是加拿大对国土资源管理之严谨和细腻。同样难忘的还有女皇大学城乡规划学院院长梁鹤年教授临别前说的一番话：中国正在进行大规模现代化建设，又有着近13亿人口，一定要规划好、保护好宝贵的土地资源。这不仅是一位海外华人知识分子语重心长的忠告，也正是我们考察归来反观我国国情时萌生的最强烈的感受。