向着廉洁高效迈进——深圳政府体制改革纪事（上） [复制链接]

第1版(要闻)
专栏：

　　向着廉洁高效迈进
　　——深圳政府体制改革纪事（上）
　　本报记者 曹宏亮 任维东 胡 谋 崔士鑫
　　庚辰之夏，世纪之交，登上深圳这座年轻城市的新高——384米高的地王大厦，一座南国风光的现代化国际都市尽收眼底。仅仅20年，这块改革开放伟大事业最成功的“试验田”，去年全市国内生产总值1436亿元，居全国大中城市第六，人均产值35908元，居全国之首；外贸出口282亿美元，连续7年名列全国大中城市榜首；七成家庭有房产，二成家庭有私车，综合经济实力跻身全国大中城市前列。
　　非凡的成就，揭示了改革开放方针政策的巨大力量，也揭示了深圳改革政府体制、使之适应社会主义市场经济发展的成功探索。正如历史反复证明的，成功的经济得益于政府的出色领导。
　　应该管的管好 不该管的不管
　　2000年8月29日，一家进入世界科技十强企业的负责人发表这样的观感：“深圳的投资环境可以与世界上发达国家的城市相媲美。”
　　8月24日，在深圳占地60万平方米兴办资讯科技园的台湾富士康集团董事长郭台铭先生说，深圳市政府对高新技术产业发展的高度重视，良好的投资环境以及政府的效率，正是吸引他前来投资的魅力所在。
　　良好的投资环境来自良好的管理，良好的管理来自政府职能的转变，来自特区历任市委和政府领导的接力和继续。
　　曾几何时，在这个改革开放的特区，也有过与内地一样的官僚主义，一样的效率低下，一样的“门难进，脸难看，事难办”。
　　过去，这里也曾有过，一个需要配置土地资源的高科技项目，从提出可行性报告到竣工投产，要经过十几个部门的审批，盖50多个公章，历时180天以上。
　　一个美发美容店的开办要与投资成千上万元的公司一样跑工商，跑房产，跑验资，跑税务，跑公安……当然，也还要一遍又一遍地排长队。
　　在罗湖区老东门商业街，一家店主一天内接待过13拨行政执法检查员，收到过10多张执法部门罚款单。
　　实际上，这个区当时拥有执法检查队伍20多支，560多人。一条街道几家管，一宗违章大家罚。
　　邓小平同志痛心地批评过的现象在这里仍然不同程度地存在：“机构臃肿，层次重叠，手续繁杂，效率极低。”“各级领导机关，都管了很多不该管、管不好、管不了的事……”我们的政府机构曾数度改革，数度精简，数度裁员，但仍难以走出“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的循环。
　　事实上，作为经济特区的深圳一诞生，这个时代的幸运儿就力图远离计划经济全能政府的构架和模式，就一直在探索符合特区经济发展特点的政府体制，向着“小政府，大社会”的格局迈进。20年间，他们5次全面改革政府机构，始终将政府部门的设置控制在40个以内。目前工作部门39个，行政编制2422名。
　　“特区政府体制的改革，有中央和省统一部署安排的，有特区根据经济运行自行设计的，但改革的主要目标无一不是解决效率问题。”早在1987年就致力于将政府和企业分开的深圳前市委书记、市长李灏回忆说。
　　正是着眼效率，而且是着眼政府和企业两个方面的效率，这位很熟悉计划经济的市长决定按照市场规律办事，政府不再直接管理企业，成立深圳市投资管理公司，将资产经营者的职能从政府经济管理的职能中剥离出去。
　　这一改革，既提高了国有资产的经营和管理效率，又将政府从琐碎的事务中解脱出来，既提高了效率，又提高了行政水平。管不了的事不管，该管的事管好。
　　不断改革，不断总结。“以往的改革始终没有能解决好一个长期存在的问题，即行政管制太多，行政审批行为不规范。”深圳市一位负责同志告诉记者。
　　事实上，计划经济全能政府所沿用的审批制度，不但数量多，范围宽，而且权力太大，监督不力，不但给经济生活和社会生活带来很大不便，而且成为政府体制改革成果难以巩固的主要原因之一。
　　1997年初，在市委领导下，市政府开始了对政府审批制度的再次改革。此次改革，要求各部门对自己审批的事项逐一清理，逐一说明需要审批的理由和法律法规依据。没有充分理由和依据的一概取消，能核准的不再审批，能由中介组织和市场调节的坚决放开，下一级政府能管的市里不管。必须审批的要依据法律法规，明确审批条件，减少审批环节，简化审批手续，明确审批时限，增加审批透明度。需要两个以上部门审批的，实行联审制或定期会签制；与公众利益密切的审批项目，实行社会咨询和社会听证制度。
　　经过一年多的反复论证，上下讨论，听取各方意见，逐一审核。1999年新春伊始，中共深圳市委、深圳市政府郑重宣布：经过两年半的准备，《深圳市政府审批制度改革若干规定》正式实施。无论企业，还是个人，办理事情，凡是能依法核准的，不需要再报政府审批。
　　这次改革，使政府审批事项由723项减至305项，减幅57％，核准事项由368项减至323项，减幅12％。
　　两年来的实践证明，审批权的减少和改革，大大摆脱了计划经济全能政府的行政重负，清理了那些“很多不该管、管不好、管不了的事”。使政府从不必要的繁琐事务中解脱出来，轻装上阵，高效运转。
　　位于深圳罗湖区解放路的市公安局户证处，上千平方米的办证大厅窗明几净，井然有序，前来深圳创业，离开深圳外出，购置新居迁户，这里都是人们的必经之地。只要手续齐全，即来即办。手续不全的，以书面形式告诉办事人所需材料，不让办事人跑第三趟。
　　在市工商局注册分局，简陋的小楼与全市12万家企业的登记、变更工作显然已不协调，但注册大厅里依然忙而不乱，多而不拖。一些简单的业务，如名称变更、法人代表变更、经营地点变更、执照延期等，可以到专设的“绿色通道”，随到随办，最多不超过一个工作日。复杂的业务，提前预约，专人跟踪，直至办妥。即便到了下班时间，也有“义务超时服务”照常办事。
　　其他如劳动局、国土局、外商投资服务中心，都有办事程序和时限。全市所有审批和核准的事项，办事时限每件平均缩短5．6天。市外资局的外资审批事项由30天减至15天，核准事项不超过5天。
　　世界银行行长沃尔芬森曾这样说过：“建立有效率的政府并不容易，但朝着提高政府效率的方向迈出哪怕是很小的一步，都会大大影响经济和社会生活。”
　　正是在这个意义上，深圳政府机构和行政制度的改革也是一次权力转型的革命。是政府职能从管制到服务的转型，是政府角色从直接参与到间接协调的转型。
　　引入制约机制遏制腐败源头
　　“我宁可得罪有些人，就是不能得罪老百姓。”1998年初，在中共深圳市纪委的一次全体会议上，市委书记张高丽公开宣布他的为官准则。当即，全场立即送给这位新来的市委书记一阵热烈的掌声。
　　他体会最深的是，来深圳上任不久，不时有人给他写信写条，要弄块地皮。按照法律规定，土地为国家所有，地皮是公共资源。而当时能支配这种公共资源的只有行政部门。作为深圳的“一把手”，实际上他也有很大的权力。
　　事实上，随着特区日新月异的发展和区位优势，土地使用权中的经济含量已经一目了然。由政府协议出让土地使用权，不仅土地的开发利用、合理规划受到限制，而且给以“地”谋私、“地”钱交易留下了巨大的空间和诱惑。许多人形容，在很长时间里，国土局靓女如云，名车如蚁。而一些手中有权又经不住诱惑的官员也蜕变为腐败分子。
　　于是，一份《深圳经济特区土地使用权出让条例》由深圳市人大常委会修改通过施行，特区10年前就尝试过的经营性土地使用权出让的“拍卖招标办法”，又以法规的形式由市政府颁令施行。
　　两份规章，明确规定所有经营性土地不能再由政府“这只看得见的手”来分配，而是由市场“这只看不见的手”来调节。公共资源从权力者手中一跃而出，成为市场上的竞争对象，以权谋私随之丧失了资本，权钱交易没有了条件，腐败现象不清自除。改革开放总设计师邓小平的论断再次得到证实，还是要靠法制，搞法制靠得住些。
　　新兴的深圳，在一张白纸上勾画最新最美的图画，在一个小镇上建设最新最美的城市。楼堂馆所、桥梁道路、基础设施等投资巨大、利润丰厚。除了土地，这些工程的承包又可能形成腐败的条件。
　　近年一些地方陆续暴露的“豆腐渣”工程，其源莫不出于“黑箱”操作的工程承包权。这种权力滋生的腐败是因为权力不受约束。
　　深圳在发达国家的经验教训中找到了方法，这就是建设工程的招标投标制。而且，早在1982年就开始试行。到1993年，又颁布了建设工程施工招投标条例，规定凡政府投资，国有、集体企业投资300万元以上的工程必须实行招投标。招标投标逐渐成为特区工程建设的一项基本制度。
　　到1996年下半年，市建设局主管的工程招标率便达100％，1997年，市管工程招标、邀请招标率达100％，区管工程邀请招标率达99％。
　　市场经济条件下，政府采购向来是政府经济行为中的重要一环。随着市场的繁荣和物价的变动，政府各部门多年来各自为政的采购，也日益成了腐败的温床。盲目采购、重复采购、拿要回扣，养人设机构。
　　1997年开始，深圳着手从制度上解决这一问题，推行政府统一采购制度，并首次招标购买公务用车。1998年10月，市人大常委会通过《深圳经济特区政府采购条例》，以法规的形式将这一制度固定下来。在这一法规的规范下，政府统一采购项目扩大到11大类120个品种，包括汽车、计算机、空调、汽车定点加油和维修、工程修缮等。1999年招标采购总金额达8．3亿元，节省资金近亿元，平均节约资金11．9％。
　　主持推行这一制度的前市长说，改革政府采购制度，不仅节省了大量财政资金，而且避免了采购中的“黑箱”操作，截断了产生腐败的财源，为集中审计提供了方便，形成了有效的监督。
　　其实，不仅仅是政府采购、政府工程招标投标能够杜绝“黑箱”操作，避免腐败。一切政府行为，只要有合理的约束，必要的限制，完备的机制，有效的监督，腐败就无处可存，廉洁就因势而生。明末清初大思想家黄宗羲就精辟地指出：“有治法而后有治人。”一个按公正的“游戏规则”行政的政府，必然是一个廉洁高效的政府。
　　提高执政本领重塑政府形象
　　江泽民总书记指出：“我们的党是执政的党，党的领导要通过执政来体现。我们必须强化执政意识，提高执政本领。”
　　正是在这个意义上，通过政府体制和行政制度的改革，深圳不仅政府形象焕然一新，也极大地提高了党在人民群众中的威信，探索了社会主义市场经济条件下党领导的实现形式。
　　深圳市政府体制和行政制度的每一项改革，历届市委都直接领导，着眼全局，协调各方，为涉及到的敏感问题、复杂问题把关掌舵。
　　改革方案一旦出台，市委首先带头执行，并以市委决定的形式，要求各级党组织严格在法律规定的范围内活动，把党的主张通过法定程序贯彻下去。
　　1999年春，深圳市委决定以打击“黄、赌、毒”为重点，整顿社会秩序，净化社会环境。市委首先向市人大常委会提出建议，要求制定相关规定和决定，为有关部门依法行政提供法律依据。政府有关部门则依据这些法规落实市委部署。
　　《深圳经济特区城市规则条例》出台后，市委要求只要“法定图则”确定了用地规则，不通过法定程序，任何部门和个人都无权修改。
　　深圳转变政府职能、提高行政效率、遏制腐败的效果，首先在群众来信来访中得到反映。深圳信访办接到的投诉表明，随着政府体制和行政制度改革向纵深发展，涉及行政问题的信访越来越少。
　　“从前投诉比较多的是公安局户证处和各路行政执法人员。实行罚没收入两条线制度、改革行政审批制度以后，来自这两个方面的投诉大幅度减少。”深圳市信访办郭宏处长说。
　　在曾经是大盖帽满天飞的罗湖区，如今只有一顶贝雷帽。这顶贝雷帽代表城管、环卫、文化、计划生育、房屋租赁、社会医疗、旅游7个方面行使行政执法权。执法人员使用统一的法律文书和处罚票据，罚款全部上交财政，没收物品全部交由财政拍卖，拍卖所得也归财政。
　　这是深圳根据国家《行政处罚法》在罗湖区进行的又一个行政体制改革尝试。改革推行一年多，交叉执法、重复处罚等陋象一扫而光，政府在群众中的形象变得清亮。
　　行政执法和处罚本是市场经济条件下一个新的管理手段，但是，许多部门有法不依，执法不公，执法变成了收钱，罚没变成了私吞，严重败坏了政府形象。
　　1993年，中央决定对行政性收费和罚没“收支两条线管理”，以改变这种状况。施行中，深圳将这一做法扩大到35个部门784个单位，占全市总数的99．87％。
　　与此同时，深圳坚决将行政执法纳入建立法治社会这一总体工程。行政执法首先要置于法律法规的规范之下。谁违法，谁负责。依法行政，依法治市。“一个法治的社会首先要有一个法治的政府。”深圳市政府一位负责同志说。
　　1997年香港回归前夕，为迎接中华民族的百年盛事，深圳宝安区城管办整顿环境时，发现一家玻璃店占道摆卖，在告诫店主这种行为违反有关规定之后，店主没有改正。随后，执法人员捣毁了卖品玻璃。这一做法，店主认为是违法行为，遂提起行政诉讼。深圳市中级人民法院经过审理，做出判决：店主胜诉，城管办承担行政赔偿责任。
　　在依法行政过程中，深圳近两年行政诉讼案件年年上升，但是政府有关方面的败诉率却大大下降。1998年，深圳市两级法院受理一审行政诉讼案256件，是1997年的3倍；1999年受理528件，是1998年的2倍多，跃居广东省第一，升幅名列全国前茅。1987年到1997年，败诉率曾达到47％，1998年高达54％。到1999年就下降为20％，今年1至8月又下降至18％。
　　“在我国，公民与政府对簿公堂，法院依法将政府作为行政诉讼主体，并判其败诉，本身就说明了政府对法律的尊重和政府角色的转换。深圳行政诉讼案件增多正是这一情况的反映，败诉率的下降，则反映出政府有关部门依法行政的水平在提高。”深圳市中级人民法院行政庭庭长郝丽雅如此分析。
　　的确，这位法官的分析，是新时期人们评价政府的新视觉，也揭示了新时期政府定位、政府角色转换的历史性跨越。只有经得住法律天平衡量的政府，才是形象最好的政府。
　　其实，另一方面，法院对行政诉讼案件的审理，不仅化解了政府与群众的矛盾，也监督了政府的行政，还帮助政府及时发现了施政中的问题，从而为进一步解决问题、提高行政水平创造了条件。
　　作为政府体制改革和行政制度改革的重要一环，人事制度的改革及一批素质良好的公务员队伍也贡献良多。
　　早在1988年，深圳就尝试建立公务员制度。1995年，深圳第一个面向全国招聘公务员，身份不限。这个“第一”，将“相马”变成了“赛马”，将条子变成了卷子，将跑官变成了考官，为政府选拔、造就优秀行政人才提供了公平竞争的条件。随后，又逐步对公务员职位的分类、录用、考核、奖励、纪律、辞退等做了全面规定，形成了一套行之有效的公务员制度。
　　也正是这套制度，激励着公务员依法行政，为提高行政效率、树立政府形象增添光彩。
　　压题照片：现代化的国际城市——深圳。
　　本报记者 胡谋摄（附图片）