草原地区如何做好退耕还草还林发展畜牧业工作——对内蒙古自治区呼伦贝尔盟的调查与思考 [复制链接]

第2版(经济)
专栏：

　　草原地区如何做好退耕还草还林发展畜牧业工作
　　——对内蒙古自治区呼伦贝尔盟的调查与思考
　　全国人大常委会副委员长 布赫
　　退耕还草还林，发展畜牧业是草原地区实施党中央提出的西部大开发战略部署的一个重要内容，也是保护生态环境，实现可持续发展和增加农牧民收入的一个战略方针。呼伦贝尔盟作为内蒙古自治区一个盟，同时也是全国著名草原牧区，也像西部广大地区一样，正在开展退耕还草还林和发展畜牧业的工作，有些做法和经验值得总结。
　　一、要正确分析草原生态变化趋势，坚定退耕还草还林的决心和信心
　　呼伦贝尔盟位于内蒙古自治区东北部，是一个素有“牧草王国”之称，生态环境相对较好的草原地区。呼盟草场总面积1．49亿亩，其中，天然草场总面积1．25亿亩，占全盟土地总面积的39．2％，占内蒙古自治区草原总面积11．4％。此外，还有2．03亿亩林地，占全盟国土总面积53．4％，占内蒙古自治区林地总面积72．2％。森林覆盖率达49％。总的来说，生态环境是比较好的，但是就在这样一个有“绿色净土”、“北国碧玉”之称的草原地区，仍然有日益严重的生态环境问题。目前，全盟有大于6％以上的坡耕地400多万亩，有水土流失现象的约200多万亩，中强度水土流失近百万亩。目前呼伦贝尔草原上形成了三条沙带，沙地面积达836．5万亩，并且还有逐年扩大的趋势。全盟退化草原面积3145．6万亩，占可利用草场面积21％。近些年来，呼盟东部农区十年九旱，森林植被蓄水防洪能力弱，洪水危害加剧；西部草场生产能力下降，草原灾害频繁发生，与呼盟草原森林植被的破坏是密切相关的。
　　造成草原生态问题的原因是多方面的，也是比较复杂的。但有一条是比较明显的，这就是盲目和过度的开垦、开发，并在草原区以耕代牧。几十年来，全盟乱垦、滥开的草原面积有多少，没有确切的数量，但从有统计的呼盟耕地面积由70年代末期925万亩增加到现在1991万亩，增加115％的耕地面积可见一斑，如再加上各类建设项目正常占地，开垦数量更大。
　　党中央作出西部大开发的战略部署，并把保护和建设生态环境作为战略重点，实施退耕还草还林的战略方针后，呼盟积极行动起来，开始了退耕还草还林的工作。初步的规划是从1999年起，利用三年时间共退耕203．7万亩。1999年呼盟实际下达的退耕任务69．99万亩（不包括大兴安岭林管局），实际完成退耕72．23万亩，完成计划的103％。其中退耕还林完成9．38万亩，退耕还草完成11．04万亩，退耕撂荒51．78万亩。2000年呼盟下达退耕任务80．5万亩，其中退耕造林14．7万亩，退耕种草32．4万亩。截至2000年5月底，各旗市已经完成退耕造林9．8万亩，退耕种草20．62万亩，分别完成全年任务的66．66％和63．64％。超额完成了自治区下达的退耕还草还林30万亩的任务，应当说一场大规模的、历史性的退耕还草还林的工作正在展开。
　　从实践看来，要实现退耕还草还林会遇到各种各样的问题。如退耕还草还林减少农业税收问题。1999年呼盟退耕约100万亩，按大兴安岭以东三旗市12．32元／亩，其他旗15．05元／亩的农业税计税标准计算，全盟减少农业税近1400万元。而由于连续三年遭受自然灾害、农牧民收入减少，地方财政困难，解决退耕还草还林所需资金有一定难度。又如由于草原权属和界限不清，一部分地区草原难于落实到户。再有，土地承包后30年使用权不变，退耕农户的转产及生活出路还有待解决。解决这些问题，是促进退耕还草还林工作顺利进行的可靠保障。
　　二、要把退耕还草还林与发展畜牧业结合起来
　　草原地区的传统习惯和自然资源优势在于发展畜牧业，只有真正把畜牧业发展起来，才能使草原地区的农牧民走上致富的道路，也才能保证退耕还草还林真正落到实处。呼伦贝尔盟正是从提高畜牧业生产效益着手，逐步把农牧民的生产经营活动引导到发展畜牧业上来，并确定了“双增双提”（增草、增畜、提质、提效）的畜牧业发展战略。他们的主要做法是：
　　（一）结合草原生态建设和实现退耕还草还林72．2万亩的目标，全面落实草原“双权一制”，加快草原建设步伐。目前，全盟已落实草原所有权面积9974万亩，使用权面积8714．77万亩，承包到户面积7747．3万亩。保护和调动了广大牧民确保草原永续利用的积极性，使草原投资和建设出现新局面。1999年草原建设完成193．4万亩，其中人工种草17．5万亩，改良草场92．9万亩，种植饲耕作物48．5万亩，建草场围栏30．5万亩（包括配套草库伦200处，11．4万亩）。全盟草田轮作5．32万亩，草籽生产16．1万公斤。
　　（二）发挥资源优势，建立稳固的畜产品基地。主要是通过抓龙头企业带动作用，建立六个奶源基地。呼盟通过引进上海光明、北京三元、内蒙古伊利三家国内最有实力的乳品龙头企业，带动呼盟奶业的全面发展。建立了以鄂温克族自治旗80公里奶牛带为中心的10万吨奶源基地，以额尔古纳沿江奶牛带和牙克石村缘奶牛带为主的各5万吨奶源基地，以海拉尔市、海拉尔农管局岭西农牧场和陈旗公路沿线为主的10万吨奶源基地，以扎兰屯市为主的5万吨奶源基地，以满洲里、扎赉诺尔矿区为主的5万吨奶源基地。通过几年建设，使呼盟的鲜奶总产量达到50万吨以上，成为全国重要的奶源基地。
　　（三）以加工为主导，建立肉产品基地。在肉业发展上，呼盟先后引进了澳大利亚维利制造公司、内蒙古草原兴发集团、上海元盛、北京高建等肉类加工企业，促进了肉牛、肉羊基地建设。目前已建立了以岭西牧区为主的三个肉牛繁育基地、以农区和海拉尔、大兴安岭两个农管局为主的育肥牛、育肥羊生产基地和以新右旗为主的呼伦贝尔肉羊生产基地，使肉类总量达到15万吨以上。
　　（四）加强畜牧业基础设施建设，提高畜牧业抗灾能力。草原牧业是一个自然灾害比较多，自然风险比较大的产业，特别是传统逐水草而牧的粗放型生产经营的牧业，抗灾能力更差。只有改变生产经营方式，加强基础设施建设和服务体系建设，才能稳定地提高畜牧业的抗灾能力，同时也减少对草原生态的破坏。呼盟通过抓畜牧业基础设施建设，不断增加投入，使畜牧业抗灾能力明显增强。目前，牧民拥有固定牲畜棚舍7353处，1529万平方米，机井255眼，筒井3240眼，围栏草场925处、197．4万亩，配套草库伦59．6万亩，人工种草24．4万亩，拥有大小型拖拉机10335台，打搂草机10065台套，具有稳定打贮干草50万吨的生产能力，以及稳定生产10万吨肉、5000吨绒毛、20万吨鲜奶、总增140万头牲畜的综合生产能力，牧民人均收入达3018元。
　　（五）大力发展草业。发展草业对草原地区既是退耕还草的立足点又是发展草原畜牧业的基础。一定要保护建设草场和合理使用草场。目前呼盟已引进中新苜蓿草业公司，种植了8万亩紫花苜蓿，还准备引进更多的草业公司，扩大种植规模，逐步把草原地区退下来的耕地都转为种草，变成紫花苜蓿的集中种植区，走畜牧业舍饲、半舍饲、集约化之路。同时建立全国最大的草籽基地，为草原建设提供优良牧草种籽，使草业的发展达到产业化标准，培育新的经济增长点，变草原优势为经济优势。
　　三、要进一步加强领导、抓好规划、落实政策、依法监管
　　在草原地区实施退耕还草还林，既要涉及生态环境的建设和保护，又要涉及农业生产结构、经营方式和经济结构的调整，同时还大量地涉及到农牧民的眼前和长远利益，因此是一项十分艰巨而复杂的任务，必须扎扎实实做好各项工作。
　　一是要进一步加强领导。呼盟的党委和政府把生态环境保护与建设纳入重要议事日程，定期研究和解决重大的生态环境保护与建设问题。并于1999年成立了“林地清查工作领导小组”和“严禁乱开滥垦加强生态环境保护与建设领导小组”。2000年初又成立了由盟委主要领导为组长的“呼盟实施西部大开发和生态示范区建设领导小组”，下设由行署分管副盟长牵头的办公室，进一步加大了对生态建设工作的领导力度和工作力度。把生态环境保护指标纳入领导班子和领导干部考核目标责任制。将退耕任务分解落实到各旗市局。
　　二是要制定规划，落实政策。为了真正实现退耕还草还林，就必须要有切实可行的规划和政策，既要积极又要稳妥。呼盟的主要做法是盟委和行署于1999年做出了《关于加强全盟生态环境保护和建设的决定》，制定了《呼伦贝尔盟退耕实施办法》、《呼伦贝尔盟地方林业生态建设实施办法》等6个配套实施办法。目前退耕还草达标的各项政策措施正在得到落实。如海拉尔市政府对集体土地退耕的每亩补贴20元（镇5元、村15元）；莫旗实行退地减税，凡属林地退耕后的土地，减免农业税，同时给予资金、技术扶持，采取政府补贴、个人集资和林业局奖励相结合的办法，由林业部门负责统一购买苗木，派技术人员对退耕还林户无偿进行技术培训。
　　三是要依法监管。搞好退耕还草还林，保护和建设好草原生态环境，不是一日之功，也不是一年之计，而是长久行为。因此，必须把这项行动建立在法制的基础上，依法行政，依法保护草原和森林资源。《草原法》、《草原管理条例》、《草原管理实施细则》、《森林法》、《森林法实施条例》都对此作出了十分明确的规定，一定要认真贯彻落实。呼盟的做法是一方面搞好法律宣传和培训，一方面加大行政执法力度，严厉打击违法犯罪行为。通过对滥挖药材、起草皮、违法开垦草原等行为的打击，有效地遏制了各种破坏草原行为，保护了草原生态环境。
　　四是要加大农牧业的科技投入，加快科学养畜、科学种田的步伐。要重视农牧民的教育工作和科普工作，不断提高农牧民的科学文化素质。在少数民族地区还应重视民族语言的教学工作。使农牧民更快地接受科学文化知识并应用到生产实践中去。