在改革中建设和管理小城镇 [复制链接]

第9版(经济周刊)
专栏：观点

　　在改革中建设和管理小城镇
　　中国小城镇改革发展中心主任 李铁
　　改革小城镇政府管理体制；建立多元化基础设施投资机制；防止基础设施低水平重复建设
　　我国小城镇的发展是改革开放以来的新生事物，是我国农民在自己的生活范围和空间内，寻求自身城市化道路的伟大创举。但是，由于这些小城镇大多是从原来的乡政府所在地演变而来，规模过小，数量过多，小城镇的建设、规划和政府管理中存在着许多严重的问题。如低水平重复建设，盲目扩张城镇规模，滥占土地，不切实际地搞大广场、大马路，修办公楼，沿着马路建城镇，城镇形态千篇一律等等。
　　这些问题的存在，表面原因是小城镇政府管理者缺乏规划意识，缺乏长远打算。深层次原因则是政府管理体制落后，追求短期行为，重发展，轻改革，重建设，轻规划，重投资，轻管理的结果。
　　例如，许多小城镇追求以地生财，追求土地的扩张，其主要原因是城镇发展中缺乏资金来源。城镇基础设施主要分为有收益的和公益性的两类。按照市场规律，有收益的基础设施建设，应该由企业介入或依靠银行的中长期贷款来解决。小城镇另一类需要政府财政投入建设的是公益性基础设施。但即便是一部分经济发展水平较高的小城镇，财政收入的绝大部分也要上缴上级政府，留给小城镇自身财政的部分仅够维持人员开支，无力进行基础设施投入。因此，政府只有通过从农民手中低价获取土地，高价出让，以土地收益作为城镇基础设施建设的资金来源，从而导致了滥占土地。
　　小城镇政府管理者频繁更换，每任管理者都追求政绩，搞达标工程，是造成小城镇建设中短期行为的一个主要体制原因。根据调查，全国小城镇政府的主要负责人实际上平均两年更换一次，每一届政府都要追求政绩，都要干几件看得见、摸得着的“样板工程”。于是，关系小城镇投资环境、生产生活环境的改善和可持续发展的环境问题、卫生问题、污水处理和垃圾处理等问题，这些需要持之以恒、多年才能见效的环境工程、生态工程被忽视了；关系到城镇长远发展的规划的制定和管理，同时也是小城镇可持续发展的制度性保障被放弃了。城镇居民所创造的少之又少的公共资源被浪费了。
　　近日发布的《中共中央、国务院关于促进小城镇健康发展的若干意见》指出，小城镇建设和管理要按照社会主义市场经济的要求，改革创新，走出一条在政府引导下，主要通过市场机制建设小城镇的路子。
　　——要改革小城镇政府的管理体制，完善职能，理顺镇级政府和上级政府之间的关系。特别是要建立支撑小城镇政府功能运转的完善的财政体制，也就是做到通常所说的财权与事权相结合，使小城镇政府有能力也有动力，从有利于社区长远发展利益的角度出发，进行公共基础设施建设。要稳定小城镇的管理干部队伍，加强社区的民主监督，使政府管理者能从有利于小城镇长远发展着想，遏制短期行为。
　　——要在小城镇建立多元化的基础设施投资机制。将有收益的公共基础设施出售、出租或转让给非国有企业经营和管理。要通过基础设施的有偿使用，使小城镇的公共基础设施的投资和管理向市场化过渡，形成良好的投资回报能力，以创造银行或各类投资主体参与小城镇建设和开发的必要条件。
　　——为了防止小城镇基础设施低水平重复建设，从根本上减少基层政府管理的行政成本，减轻企业和农民负担，应在具备条件的小城镇探索撤乡并镇，增加小城镇辐射能力。应在相邻的小城镇之间实行基础设施共享，打破基础设施按行政区划画地为牢的现象，发挥基础设施规模效益的优势。