市场经济体制与公共财政框架 [复制链接]

第11版(学术动态)
专栏：学者论坛

　　1979年，全国财政支出为1281亿元，到1999年已增加到14824亿元（预算数），20年间增加了10．6倍。而财政收入占GDP的比重却从1979年的31．2％，下滑到1999年的13．9％。怎样才能走出财政收支的困境？从根本上看，出路在于重构财政运行机制，实行公共财政。
　　市场经济体制与公共财政框架
　　□高培勇
　　公共财政的基本特征
　　公共财政是指为满足社会公共需要而进行的政府财政收支活动模式。与计划经济体制下的“生产建设财政”模式相比，公共财政具有以下特征：
　　第一，着眼于满足社会公共需要。相对于带有事无巨细、包揽一切特点的“生产建设财政”的职能范围而言，公共财政的职能范围是以满足社会公共需要为口径界定的。所谓社会公共需要，相对于私人个别需要而言，它是指社会作为一个整体而提出的需要。相比之下，其突出的特征在于：一是整体性，它由所有社会成员作为一个整体共同提出，或者说大家都需要，而不是由哪一个或哪一些社会成员单独或分别提出。二是集中性，它要由整个社会集中执行和组织。三是强制性，它只能依托政治权力、运用强制性的手段，而不能依托个人意愿、通过市场交换行为来实现。社会公共需要实质就是不能通过市场得到满足或者通过市场解决不能令人满意的需要。据此界定的具有代表性的财政职能事项包括：
　　提供公共物品和服务。公共物品和服务是典型的用于社会公共需要的物品和服务。对于这类物品和服务，企业不愿也没有能力生产，而必须由政府担当起提供的责任。社会治安、环境保护、公路修建等等便是这类物品和服务的突出代表。
　　调节收入分配。一般而言，决定市场经济条件下居民收入分配状况的因素，一是每个人所能提供的生产要素（如劳动力、资本、土地等）的数量，二是这些生产要素的市场价格。由于人们所拥有（或继承）的生产要素是有差别的，因而人与人之间的收入分配状况往往高低悬殊，客观上需要社会有一种有助于实现公平目标的再分配机制。在市场机制的框架内，不存在这样的再分配机制。所以，只有借助于非市场方式———政府以财政手段———去调节居民收入分配上的高低悬殊现象。
　　促进经济稳定增长。自发的市场机制并不能自行趋向于经济的稳定增长，由总需求和总供给之间的不协调导致的经济波动经常发生。因此，需要政府运用宏观经济政策手段有意识地影响、调节经济，保证宏观经济稳定、均衡地向前发展。其中，通过适时调整的财政政策手段来维系总供给和总需求之间的大致平衡，便是政府所掌握和运用的重要经济政策手段之一。
　　第二，立足于非赢利性。相对于计划经济体制而言，在市场经济条件下，政府部门和企业部门所扮演的角色截然不同。企业，作为经济行为主体，其行为的动机是利润最大化，它要通过参与市场竞争实现牟利的目的。政府，作为社会管理者，其行为的动机不是也不能是为了取得相应的报偿或盈利，而只能以追求公共利益为己任。表现在财政收支模式上，就是财政收入的取得要建立在为满足社会公共需要而筹措资金的基础上；财政支出的安排要始终以满足社会公共需要为宗旨。
　　第三，收支行为规范化。与计划经济条件下的“生产建设财政”有所不同，公共财政以满足社会公共需要为基本着眼点，与全体社会成员的切身利益直接挂钩。不但财政收入要来自社会成员的缴纳，财政支出要用于向社会成员提供公共物品和服务的事项，而且财政收支出现差额所带来的成本和效益，最终仍要落到社会成员的身上。所以，社会成员对于公共财政的运用有着强烈的监督意识，从而要求和决定着政府财政收支行为必须规范化。具体表现为：
　　以法制为基础。财政收入的方式和数量以及财政支出的去向和规模的确定必须建立在法制的基础上，无论哪一类项目、哪一类性质的支出，都必须依据既有的制度来安排。
　　全部政府收支进预算。政府预算不仅是政府的年度财政收支计划，而且是财政收支活动接受立法机关和社会成员监督的重要途径。通过政府预算的编制、审查、执行和决算，可以使政府的收支行为从头到尾处于立法机关和社会成员的监督之下，不允许有不受监督、游离于预算之外的政府收支。
　　财政税务部门总揽政府收支。所有的政府收支完全归口由财政税务部门管理，即便出于工作便利的考虑，把某些特殊形式的收入，如关税、规费交由特定的政府职能部门收取，也是一种在“收支两条线”前提下的“代收”、“代征”。这样做的好处，就是可以切断各个政府职能部门的行政、执法同其经费供给之间的直接联系，避免“以权谋钱、以权换钱”等腐败行为的滋生。
　　需要澄清的几种认识
　　公共财政不等于吃饭财政。将公共财政简单地等同于吃饭财政或理解为财政要从建设领域完全退出，是目前比较流行的一种说法。然而，若以净资本形成为标准，世界上根本不存在无建设性支出的财政。相反，各种基础设施和公共设施，历来都是公共物品和服务的代表，通常都要纳入社会公共需要的范围，或由政府直接出资兴办，或在政府出资占大头儿的基础上吸收部分民间资金由政府和民间共同兴办。公共财政并非不搞建设，只是建设性支出的安排要始终以满足社会公共需要为出发点和归宿。我们需要调整的是使那些不属于或不可纳入社会公共需要领域的建设性支出项目逐步退出财政支出的范围，以保证那些属于或可纳入社会公共需要领域的建设性支出项目的资金供给。
　　公共财政并不意味着不搞甚或取消国有经济。有关公共财政的另一种比较流行的说法是，公共财政就是不再投资兴办国有经济。其实，同建设性支出的性质相似，财政对国有经济的投资，从根本上说也是满足社会公共需要的途径之一。各国的经验表明，在公共财政的框架内，政府既可以通过直接的公务活动来提供公共物品和服务，也可以通过投资于国有经济来提供公共物品和服务。同生产建设财政相比，公共财政投资国有经济的出发点和归宿都要始终立足于满足社会公共需要。
　　社会公共需要并没有一个固定的模式。把社会公共需要的内容看作一成不变的，甚至机械地列举哪些项目是社会公共需要，哪些项目就不是社会公共需要，也是目前围绕公共财政产生的一种误解。从理论上讲，社会公共需要可以分作三个不同的层次，不同社会公共需要的性质有所不同：一是政府保证履行其职能的需要，诸如国防、外交、司法、公安、行政管理以及基础教育、卫生保健、基础科研和环境保护等。二是介乎社会公共需要和私人个别需要之间，在性质上难以严格区分而常常要由政府部门给予满足的一些需要，如高等教育、社会保障、价格补贴等。三是大型基础设施和公共设施甚至包括基础产业，如邮政、电讯、民航、铁路、电力等。可以看出，除了第一层次的社会公共需要属于典型的公共需要、具有相对固定的性质之外，其余两个层次的社会公共需要（甚至包括第一层次的某些需要）则是不断变化的，在不同时期、不同国情背景下有不同的表现。比如，在西方，按照古典学派的说法，宏观调控、收入分配就不属于社会公共需要之列；而到了凯恩斯主义时代，它们便成了社会公共需要的不可或缺的内容。再比如，在中国现时国情背景下，国有企业的改革与发展事关整个经济社会的稳定发展，因此，它便属于必不可少的社会公共需要内容而必须加以满足。所以，对于社会公共需要以及由此界定的公共财政支出范围，不能机械地去理解，而应置之于特定的历史背景下用发展的眼光来看待。