推进依法理财 加强预算管理监督——访全国人大常委会预算工作委员会负责人 [复制链接]

第3版(政治·法律·社会)
专栏：

　　推进依法理财 加强预算管理监督
　　——访全国人大常委会预算工作委员会负责人
　　本报记者 傅旭
　　1999年12月25日，九届全国人大常委会第十三次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于加强中央预算审查监督的决定》。日前记者就这个决定的内容和意义采访了全国人大常委会预算工作委员会负责人。
　　问：最近，全国人大常委会作出了关于加强中央预算审查监督的决定，请问为什么要作出这个决定？
　　答：江泽民总书记指出：“财政是国家职能的重要组成部分。财政政策是国家宏观调控的一个重要工具。雄厚的财政实力是一个国家强大、稳定、安全的重要体现和有力保证。”财政资金取之于民、用之于民，关系到广大人民群众的切身利益，也关系到国家实力、经济社会发展和社会的稳定。长期以来，我国的财政预算在促进国民经济和社会发展，保证国家政治稳定，改善人民生活，加强和改善宏观调控等方面发挥了重要作用。最近两年，面对亚洲金融危机和国内需求不足的影响，实施积极的财政政策，对保持经济的快速增长发挥了关键作用。应该看到，改革开放20多年，特别是1994年以来，我国财税体制改革迈出了较大步伐，预算监督也在逐步加强，但是，与财政工作的其他方面相比，预算改革比较滞后，预算管理监督比较薄弱。我国现行的预算编制、监督体制基本上还是沿用过去计划经济的办法，不能适应发展社会主义市场经济的要求。预算缺乏必要的透明度，财政行为不够规范，违反财经法纪的现象相当普遍，一些掌管资金分配的部门利用职权挪用财政资金时有发生，腐败现象屡禁不止。为了履行宪法赋予的职责，依法监督，改进预算管理，逐步规范中央预算行为和减少预算的随意性，以求厉行节约、最大限度地发挥财政资金的作用，因此，全国人大常委会作出了关于加强中央预算审查监督的决定。
　　问：这个《决定》的一个突出特点就是强调编制“部门预算”，请问为什么要编制部门预算？
　　答：长期以来，我们的预算主要是按支出性质而不是按部门、单位编制的，一个部门或单位需要的不同性质的经费，例如行政、教育、科技、基建投资等资金切成大块，由财政部内不同的职能机构管理，层层进行分配。国务院部门的下属司局、基层单位分别到财政部的相应部门要钱，各有各的渠道，有时还多个渠道要钱，财政部做预算时不知道一个部门到底能拿到多少钱，有的部门的负责人也不知道本单位从财政部到底拿了多少钱。这种情况使得财政资源难以优化配置，财政部以及用钱部门对财政资金难以统一管理、监督和控制。由于分配多层次、层层留机动，也造成预算的随意性。《预算法》规定，“中央政府预算由中央各部门的预算组成”，“各部门预算由本部门所属各单位预算组成”。《决定》按照《预算法》的要求，提出要编制部门预算和单位预算。编制部门预算突出了预算的完整性和统一性，各部门必须将本部门下属各司局、各基层单位所需不同性质的所有的预算资金，综合平衡成统一的部门预算；财政部只对部门一个口子，统一审核、批复预算，划拨预算资金。编制部门预算有利于国务院财政部门对国家预算资金的有效分配、管理和监督，有利于各部门统一掌管本部门预算资金以完成国务院赋予的职责，也有利于全国人大对国家、部门预算资金使用情况和效益进行监督。
　　问：怎么理解“细化预算”和“提前编制预算”？
　　答：“细化预算”和“提前编制预算”是《决定》的一个重要内容。当前预算编制的一个突出问题是预算编制过于简单，很多没有落实到具体支出项目；同时预算编制太迟，全部预算编制工作要在全国人大批准后几个月才能完成，形成批准后还在做预算的怪现象。其结果，不仅不利于对预算执行的监督，也影响部门预算的批复和预算资金的下拨使用，有的资金甚至年底才能下拨，在执行过程中要钱的报告不断，形成“一年预算，预算一年”，随用随批，影响预算的严肃性。先有预算，后有支出，严格按预算支出，是各国预算的一个基本原则，是依法理财的重要基础。我国《预算法》也有这样的规定：“各级政府、各部门、各单位的支出必须按照预算执行”，国务院颁布的《预算法实施条例》也规定：“按照预算拨款，即按照批准的年度预算和用款计划拨款”，也就是说，没有预算不能支出。细化预算和提前编制预算，在每个财政年度开始前将中央预算草案全部编制完毕，是“按预算支出”的前提，也是规范我国财政预算的具有深远意义的重大举措。细化预算、提前编制预算以后，报送人大审批的预算草案将比过去详细得多，便于人大对预算的审查监督，但当前更重要的作用，还是规范各级政府、部门、单位的预算行为：财政部门按预算进行管理，用钱单位按预算支出，审计部门按预算审计，减少预算的随意性，有利于国务院加强和改善预算管理。
　　问：为什么要加强对超收收入使用的监督？
　　答：对预算超收收入使用的监督是当前加强对预算监督的一个重要内容。现在，每年预算超收收入数额不小，地方预算超收收入占预算的比重更大。对预算超收收入使用管理、监督不严，容易造成预算的随意性，也容易滋生腐败。因此，《决定》提出，要加强对预算超收收入使用的监督。按照“先有预算，后有支出，严格按预算支出的原则”，超收收入不能随收随支，而是要根据预算实际执行情况预测可能超收多少，综合考虑当年经济社会发展的需要必须追加的支出，统筹兼顾编制超收收入使用方案，再按预算支出。我国经济界有一句老话：“八月十五月光明”，是指每年到八月十五左右，全年经济运行情况就大体心中有数了，财力、物力有多少余地，支出存在哪些缺口，可以估计得八九不离十。今年年中，将预计超收收入安排用于增加工资和社会保障支出，就是这样做的。因此，编制超收收入使用方案是必要的也是完全有可能的。《决定》还要求，超收收入使用的安排，国务院财政部门要及时向财经委员会和预算工作委员会通报情况。国务院应向全国人大常务委员会作预计超收收入安排使用情况的报告。
　　问：为什么要严格控制不同预算科目之间的资金调剂？
　　答：目前中央预算执行中存在的另一个问题是，科目之间的资金调剂过于随意，预算资金挤占挪用等问题比较突出。今年审计报告中就审计出一些部门挤占挪用财政资金，例如挪用水利专项资金用于投资和购置办公楼及宿舍甚至炒股等十分严重。预算随意调剂，使人大批准的预算失去了严肃性，不利于对预算的管理和监督。《预算法》规定：“经本级人民代表大会批准的预算，非经法定程序，不得改变”，“各部门、各单位的预算支出应当按照预算科目执行”。《决定》重申这一要求，提出要严格控制不同预算科目之间的资金调剂。细化预算以后，这一要求具有更重要的意义，因为如果不能严格控制资金调剂，细化的预算就成为一纸空文。这一要求有利于财政部门加强管理、规范支出，也增加了他们的责任。为加强人大的监督，《决定》还特别指出，农业、教育、科技、社会保障科目预算资金的调减，必须经过人大常务委员会审查和批准，以后根据需要还可以增加新的科目，以确保重点支出不被挪用。
　　问：什么是预算外资金，《决定》在加强对预算外资金的管理和监督方面采取了哪些措施？
　　答：预算外资金是根据国家法律、法规和具有法律效力的规章收取、提取和安排使用的未纳入预算的财政性资金。近几年，预算外资金的比重虽然有所下降，但仍然不小。同预算内相比，预算外资金管理中的问题更为突出，揭发出来的一些大案要案，不少与预算外资金管理不善有关，各方面的反映十分强烈。国务院正在采取措施努力规范和加强对预算外资金的管理。这里，《决定》主要提出了三项措施，一是要采取措施将中央预算外资金纳入中央预算内；二是对暂时不能纳入预算的要编制收支计划和决算，预算外资金不能随收随支，有预算外收支的单位，不仅要实行收支两条线，而且要预测收入情况，并根据支出需要，编制收支预算，报国务院财政部门批准后按预算支出；三是向全国人民代表大会常务委员会报告中央预算外资金的收支情况，以便于人大监督。
　　问：全国人大常委会的决定将起到什么作用？
　　答：李鹏委员长多次强调：全国人大常委会和国务院要把监督和支持结合起来，在监督的同时，还要强调支持，通过监督，支持政府把工作做得更好。应该看到，国务院在加强和改善预算管理监督上做了大量工作，取得了很大成绩。全国人大常委会加强预算监督是为了更好地支持国务院做好财政预算工作。人大常委会在起草加强中央预算审查监督决定的时候，作了大量调查研究，既总结了国内在预算监督方面的经验，也借鉴和吸收了国外在这方面的经验，广泛征求了国务院有关部门特别是财政部门的意见，吸收了很多好的建议，使得《决定》的制定既有利于加强和改善预算审查监督工作，又考虑了实际可能，具有可操作性。《决定》中的一些内容，如编制“部门预算”和“细化预算”，全国人大常委会在去年6月审查上年决算时就提出了要求，国务院高度重视，专门召开会议研究部署，决定2000年预算就要试报农业、教育、科技、社会保障等部门预算，2000年预算的编制工作也提前到9月开始，比往年提前两个月，财政部门积极做好具体工作。应该看到，编制部门预算、细化预算、提前编制预算，是预算制度的重大改革，涉及面广，工作量大，有很多基础工作要做。比如，要提前编制预算，有关部门就要提前把支出项目确定下来；要细化预算，就要明确支出定额，我们现在很多定额还是改革开放前定的，等等。所以实现《决定》的要求，也需要一个过程，要扎扎实实、一步一步去做。依法理财、规范预算，不仅仅是财政部门的事，要依靠所有使用财政资金的单位的共同努力，预算规范了，一些部门、单位可能会觉得麻烦，用钱也不像以前那么方便了。我们要从思想上认识到，这样做是依法理财、用好管好财政资金、防止腐败的要求，是建立符合社会主义市场经济要求的财政预算体制的重要步骤，要服从大局，配合财政部门切实认真做好财政预算工作。