改革城市基础设施投融资体制 [复制链接]

第9版(经济周刊)
专栏：观点

　　改革城市基础设施投融资体制
　　上海市常务副市长 陈良宇
　　●引入竞争机制
　　●全面推行社会招商
　　●引导大企业参与投资
　　●拓宽社会融资渠道
　　进入90年代以来，上海以浦东开发开放为契机，在城市建设方面经历了建设起步、大规模推进、建设与管理并重三个阶段。10年来通过各种途径，累计投入超过3000亿元，使城市基础设施状况实现了三个“三年大变样”。伴随这些变化，我们对城市基础设施投融资体制的改革，也经历了一个从探索到深化的过程。
　　80年代末90年代初，上海城市建设处于起步阶段。我们重点探索了集中用好政府性资金、政策性资金，建立负债建设的机制，通过组建投资公司，适度集中使用各部门预算内外各类政府资金，形成集自借、自用、自还于一体的负债经营、自我平衡的运作体系，放大了政府资金的规模效应。90年代中期，上海城市建设进入大规模推进阶段。我们重点探索了利用土地级差效应、扩大利用外资的方式和渠道，盘活存量，用好增量。
　　1998年以来，上海城市建设转向建设和管理并重的新阶段。我们面临着新的两大发展任务：一要让城市建设实现由市内向市外、由地上向地下转变，进一步提升城市功能；二要适应人民群众对提高生活质量的要求，城市建设和管理更要注重“天蓝、地绿、水清”的环境整治。与此同时，在建设资金上，我们面临着更为严峻的挑战：一是上海旧区改造和城市建设的任务仍然很重，新一轮基础设施建设规模更大、强度更高；二是原来的筹资主渠道如土地批租、吸引外资等方式，已经远远不能满足经济建设和社会发展的需要；三是资金市场化配置程度提高以后，政府可调控的资金越来越有限。
　　在这种情况下，我们充分运用了市场机制，采取多样化的投融资模式：
　　1.体制创新。在城市轨道交通建设上，引入竞争机制，实行投资、建设、运营、监管“四分开”，明确了投资主体，分别组建相互独立的轨道交通投资公司、建设公司、运营公司，由投资主体通过招标，分别委托建设和运营，降低建设造价，提高运营服务水平，加快了轨道交通建设的速度。
　　2.政策推进。在高速公路网和越江工程建设上，通过营造政策环境，全面推行社会招商。目前已签约的三条高速公路和两条越江工程项目共吸引社会资金100亿元，投资主体中既有中央的，也有地方的，既有国有的，也有民营的，既有上海的，也有外地的，较充分地体现了投资“社会化、多元化”。
　　3.强强联合。在磁悬浮轨道交通建设上，打破行业的界限，引导大企业集团参与投资，组成了由具备一定实力的能源、冶金、汽车、设备制造等大企业集团共同出资的项目公司。
　　4.资本运作。在水、电、气等公用设施建设上，充分发挥申能股份、原水股份等上市公司的作用，通过配股、国有股减持和资产经营等资本市场运作途径，拓宽了向社会融资的渠道。
　　实践证明，要提高投资效益，必须抓住融资成本和建设运营成本两个环节：
　　为降低融资成本，我们在轨道交通、高速公路和越江工程等项目投资中，改变资金投入方式，通过贴息、资本金注入，发挥政府资金对社会资金的汇聚功能。在苏州河整治、公用事业等设施项目建设中，我们努力用好国债资金和企业债券资金，优化偿债机制，确保资金安全，建立长效的融资机制。
　　为降低建设和运营成本，我们在城市基础设施建设中，探索实行了全面推进和完善建、管分开和管、养分开。通过项目公开招标，有效降低了运营成本。
　　上海城市基础设施投融资体制改革还有很多新情况和新问题需要不断解决和完善。比如如何建立与市场经济相适应的稳定的融资机制？如何健全为投资主体服务的市场体系？需要我们进一步在实践中不断探索。