收容遣送：徘徊在政策与法律的边缘 [复制链接]

第9版(民主和法制周刊)
专栏：

　　收容遣送：
　　徘徊在政策与法律的边缘
　　张守增 张永强
　　流浪乞讨不是犯罪，但它是不为国家所嘉许的。1982年5月12日国务院发布的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》，考虑到对城市中的流浪乞讨人员需要救济、教育和安置，决定对他们进行收容遣送。收容遣送就是由公安、民政部门对符合上述条件的人员进行强制收留并遣送回原户口所在地的一种行政强制措施。这种措施的适用对象后来又有所扩大。身份证、暂住证、务工证不全的流动人员也将被收容遣送。1991年国务院发布的国（91）48号文件《关于收容遣送工作改革问题的意见》对此作了规定。
　　也许是因先天不足，收容遣送制度出台之后，一直面对着各种非议。
　　滥用的收容常常不尽如人意
　　尽管国家对收容遣送作了种种规定，但因为一些公安民警滥用收容审查权，一些公民的自由和其它权益被非法剥夺甚至践踏。
　　河北蓟县来京收破烂营生的勾永奎守法经营并乐于助人，颇受蒲黄榆一带居民欢迎，但他在今年8月的一天却被莫名其妙地收容遣送了。勾永奎收了一车破烂后遇上了一辆吉普车，下来几个穿警服的，让他掏证。勾永奎掏出了蒲黄榆小区发给他的盖有“蒲黄榆四里居委会”和蒲黄榆派出所印章的“特别通行证”，但还是被不容分说地塞进车里。他的车、货被没收，人被送到昌平收容了。遣送时勾永奎因为凑不上200元，只好交了50元的费用，才被放回。
　　据称，被收容的人员经常得不到礼貌的对待。警察嘴里的呵斥和手里的电棒都让他们觉得“不把我们当人看”，而《北京市收容遣送管理规定》第十五条为遣送工作人员定下了六条纪律，其第一款便是：“严格依法收容遣送，不准打骂、体罚、虐待、侮辱被收容人员。”
　　而通常是3个月，最长也不过是6个月的收容待遣期在实际执行中甚至也被突破，超期遣送时有发生。同时由于与被遣返对象所在地的有关部门之间缺乏协调，后续管理跟不上，往往是遣送人员还未返回，被遣对象早已溜了回来。“屡遣屡返”遂成为困扰收容遣送的一大头疼事。
　　问题出在《办法》本身
　　收容审查其实是对公民人身自由的一种限制。按照立法法第八、九两条规定，限制公民人身自由的强制措施只能由全国人大及其常委会制定的法律来规定。但现状是，在立法法已经颁布实施以后，收容审查的法律依据仍然是国务院1982年和1991年通过的两个文件以及各地政府自行制定的一些管理规定。
　　北京大学法学院教授、曾任立法法起草委员会负责小组组长的周旺生先生认为，收容工作亟须规范。
　　“如果全国人大及其常委会制定的法律已经对收容审查问题作出了原则性规定，这时公安部、民政部及地方政府才可以就上述规定制定相应的行政法规或规章，将已有的法律具体化。”周教授说：“但目前的一些关于收容遣送的地方性法规并没有国家法律的依据，比较混乱。有的规定对收容和限制人身自由的范围作了不适当的扩展，这是越权行为。”
　　法治才是规范所在
　　北京市政协常委、中国政法大学行政法专家朱维鸠教授认为，我国目前仍然处在从政策调整到法律调整为主的过渡期，有些制度带有政策性色彩是可以理解的。关键是要尽快推动它往法治方向上走。
　　周旺生教授和朱维鸠教授都认为，取消收容并不现实，现在应该做的是依法将其加以规范。首先要按照立法法规定，由相应法律来对它进行规定。
　　加强收容遣送的司法化成分也是朱教授的建议之一。她认为，我们可以由行政机关提出申请，由法院来裁决是否准许，然后再交由行政机关执行。这样会多一道审查程序，多一层监督。同时，收容遣送规范化，也有利于进一步接受人大、政协、社会各界及司法程序上的监督。
　　“应当加强对收容遣送工作执行人员的整顿，并制定出得力的救济制度。”周旺生教授说，他相信，只有相对完善的实体规定与较好的执行机制相结合，才可以理清收容遣送的困扰。
　　（人民法院报供稿）