农业部门立法是否越权引起争议，供销系统拒领“许可证”纠纷不断。有关人士呼吁——莫打“立法官司” [复制链接]

第9版(民主和法制周刊)
专栏：民主法制述评

　　农业部门立法是否越权引起争议，供销系统拒领“许可证”纠纷不断。有关人士呼吁——
　　莫打“立法官司”
　　本报记者 崔士鑫
　　编者按：去年11月10日，本刊结合立法法草案的出台，针对当前立法领域存在的一些不正常现象，发表了《防治立法违规行为》一文。文章刊出后，不少读者向本刊反映一些立法中存在的实际问题，尤其是全国供销系统对农业部门出台的有关农药方面的法规、规章意见较多。为此，记者对围绕农药问题的“立法纠纷”进行了调查，希望通过这一事例，说明有关部门在立法时，一定要从大局出发，多听取各部门、各方面的意见，避免不适当的立法产生负面效果。
　　去年6月、10月，湖南省澧县供销社专门向基层供销社下发文件，文件的内容，竟是坚决抵制澧县农业局有关农药经营“两证一照”的规定。
　　无独有偶，在湖北省阳新县，当县农业局要求各供销社办理“农药经营许可证”时，不少供销社拒不办理。县农业部门只好祭起“执法”的法宝，甚至上路设卡，强行扣押未去农业局办证的供销社的农药商品。
　　为什么这些基层供销社胆敢“抗法”？了解内情的人知道，一段时期以来，围绕农药市场的管理权限问题，不少地方的供销与农业部门，都在争得不可开交，有关部门业已为此打起了“立法官司”。
　　“办法”没法办了
　　早在1997年5月8日，国务院出台了一个《农药管理条例》。
　　条例出台后，各地纷纷相应出台法规、规章和各种“办法”。时隔两年，农业部也于1999年7月23日推出《农药管理条例实施办法》。这一办法反映了各地有关农药管理的法规、规章等的共同特点：加大了农业行政主管部门的权限，特别提出从事农药经营者，须“经县级以上农业行政主管部门审查合格后”，才能到工商行政管理机关申请办理营业执照。而这一条是国务院条例中所没有的。
　　事情还远不止这样简单。不少地方干脆明文规定：经营农药的单位，必须先到农业行政主管部门办理“农药经营许可证”；农药经营人员上岗前，必须到农业部门培训，领取“农药经营上岗证”。有了两证，才能去工商局办营业执照。这种做法，被简称为“两证一照”。
　　“两证一照”一出台，顿时成了有关各方关注的焦点。其中反应最激烈的，是多年从事农药经营的各地供销合作社。因为这证那证的背后，是相当可观的经济利益。
　　湖南澧县供销合作社反映，他们在全县有360多个自然经营点（基层供销社为方便农民购买化肥、农药等农资而设立的非独立经营单位），县农业主管部门要求一个点办理一个许可证，加上上岗培训证，每个非独立经营点总需花费约700元。仅此一项，全县供销合作社系统一年要多开支30多万元。
　　全国供销合作总社有关部门负责人认为，由此推算，整个湖南省供销合作社系统一年要多支付1500万元左右，全国供销合作社系统需多支付的费用，将达到4亿到5亿元！
　　双方各执己见
　　1999年7月，农业部的“办法”出台后，按规定向国务院报请备案。国务院法制办向全国供销合作总社发函征求意见。
　　“两证一照”搅得基层供销社怨气沸腾，反应强烈，全国供销合作总社的相关人士早已坐立不安了。但是对地方上的法规也好，“土政策”也好，他们都无可奈何。这一次，他们搬来国务院的条例，开始“引经据典”地对农业部的办法提出不同看法。
　　农业部认为，条例已规定了农业行政主管部门负责全国的农药登记和农药监督管理工作，制定相应的实施办法理所当然。
　　供销总社则认为，条例的规定已经很详细，也没有授权农业部制定实施办法，办法的制定属越权立法。再者，农药管理包括农药的生产、流通、使用、环保、市场管理等许多环节，涉及到化工、工商、技术监督、供销等许多部门，作为农业部的一个部门文件，提出许多约束其他部门的条文，是不符合常规的，在实施过程中也将不可避免地带来许多问题。
　　尤其令供销系统不满的是，办法明确了各级农业行政主管部门对农药的经营、使用、监督有管理权，对违反有关规定的还有处罚权。与此同时，办法中规定可以经营农药的单位又都包括属于农业部门的农业植物保护站、土壤肥料站和农业技术推广机构。一个系统内既有管理职能、所属单位又进行经营，既当“裁判员”，又是“运动员”，如何保证公正和公平？
　　的确，在湖南、湖北等省的少数地方，就出现了农药监督管理站与农业植保植检站两块牌子、一套人马、合署办公的现象。个别地方甚至发生了供销社从农业植保站购进农药、农业植保站人员又配合农业局前去查处假农药的怪事。
　　且听旁观者言
　　出了“立法官司”，应当由谁来裁判？
　　国务院法制办的负责同志认为，近几年国务院法制办加强了备案程序，通过这一程序，可以解决一些立法中出现的各方面反映强烈的问题。
　　在备案审查中，如果发现有问题，国务院法制办将首先向制定法规规章的机关发“说明函”，要求该机关说明法规、规章或其它有关条文如此制定的依据；二是如果该机关仍认为其制定法规、规章或有关条文的依据充分，国务院法制办将发出“建议改正函”，建议其修改；三是如果该机关仍不愿意改正，国务院法制办将提请国务院予以撤销。对于各地的一些不同做法，各地都有相应的监督程序，包括备案程序，可以通过这一机制解决一些“立法官司”。
　　然而，这种“亡羊补牢”的办法，也存在一些问题。
　　四川省去年在制定农药管理条例时，就是一波三折。首先由于技术监督部门和科委的反对，而使条例在人大一度搁浅。到了8月份，条例终于通过了，但由于草案第一稿没有征求供销社系统的意见，第二稿只提前一天通知了省供销社，所提意见也没有吸纳。条例出台后，仍执行“两证一照”的制度，结果不少地方出现了农业部门与供销社系统相互“顶牛”的混乱局面。
　　最后，在四川省供销系统的多次反映和省有关部门的干预下，才经省人大、省政府同意，专门下发了一个通知，给供销社单独“开了个口子”：鉴于省供销社系统多年来经营农药且具有较好的经营设施和技术人员的实际情况，全省供销社系统农药经营人员的培训和农药经营单位的“经营许可证”，由农业厅委托省供销社负责开展、核发。
　　因此，尽管有备案、监督等改正的程序，有关人士认为，随着立法步伐的加快，各地、各部门都在积极立法。但在立法过程中，负责立法的地方、部门，都应站在全局的高度，一定要事先多听取相关部门的不同意见，以免法规或规章业已出台、造成了不良影响才去纠正，从而少打“立法官司”，努力提高法律的权威性、严肃性。