机构改革真难 [复制链接]

第7版(国际周刊)
专栏：

　　机构改革真难
　　本报记者 姚立
　　改革是欧盟近年来的热门话题。无论是欧盟的财政预算和共同农业政策，还是组织机构与运行机制都面临艰巨的改革任务。欧盟经济一体化的深入发展要求政治联合的跟进，形势催人。2月14日，以改革欧盟机构为宗旨的又一次政府间会议拉开序幕，这标志着欧盟的改革进入了一个更加艰难的攻坚阶段。
　　去年3月，欧盟在柏林首脑会议上通过了《2000年议程》，在2000年至2006年的预算、共同农业政策及结构基金的改革等方面达成了妥协。尽管协议差强人意，三大问题的改革离人们预期的目标还有距离。但综观欧盟的历史，似也符合欧盟一体化进程的发展规律。欧盟是个由情况各异的主权国家组成的区域性组织，这些问题涉及到各成员国的切身利益。几十年来，欧盟每在一体化道路上前进一步，都要经历艰难的讨价还价过程，其间充满着大国之间、南北国家之间和大小国间的矛盾与斗争。从这个意义上讲，即将开始的机构改革更不会轻松。1996年至1997年，欧盟在修改《马斯特里赫特条约》、制订《阿姆斯特丹条约》的长达15个月的艰苦谈判中，曾将内部运行机制改革作为重要内容之一，但终因问题太敏感，分歧太大而未果。机构改革需要成员国在政治上向欧盟让渡更多的主权，且又直接关系到各国在欧盟内的权利与地位，因而是一块“难啃的硬骨头”。
　　所谓机构改革，意指欧盟委员会及欧洲议会的组成、最高权力机构理事会的投票决策机制等问题。委员会是欧盟的执行机构，负责欧盟的日常事务，并就欧盟的一些重大政策提出建议，供理事会和欧洲议会审议批准。委员会目前由20人组成。其中法、德、英、意、西5大国各占2名，其余成员国各1名。鉴于欧盟面临扩大的前景，如果未来委员会的组成照此类推，则扩大后的委员会将达30多人。如此庞大的机构很难保证工作效率，甚至有陷入瘫痪的危险。多年来，围绕委员会的人数构成，各国的意见莫衷一是，德、法等大国主张将委员会人数减至10至12人，但小国却坚决反对，担心自己会被排除在外，难以维护本国利益，因此坚持大小国均应有1名委员。而大国则担心由于大量小国的加入会削弱自身权力。上月底，委员会经过酝酿，就委员会的构成提出了两种选择：要么保持20人的现状；要么每国出1名委员，但要调整委员的分工，加强委员会主席和某些委员的权力。至于欧洲议会的议员人数，委员会建议最多不超过700人（现为626人）。在政府间会议上，各成员国难免要在这个问题上进行激烈的争论。
　　理事会的决策机制改革更为棘手。作为欧盟的最高决策机构，理事会的表决方式有两种，一致通过或多数通过。一般来说，在涉及欧盟共同外交等重大问题时均需采用一致通过原则，而一般问题只需多数通过即可。一致通过原则意味着国无大小，机会均等，都拥有否决权。多数通过又分简单多数和特定多数。简单多数为每国1票，过半数即通过。特定多数则采用加权投票法，即法、德、英、意4国各10票，西班牙8票，希、葡、荷、比各5票，瑞、奥各4票，爱、丹、芬各3票，卢森堡2票。总共87票，满62票为达到特定多数。这种决策方式的问题在于，多数通过原则只适用于欧盟的一些内部事务，重大问题均需一致通过。而在重大问题上，各国由于利益不同，又很难取得一致，常因一国反对，其它国家便无可奈何，议而难决，严重阻碍了一体化的进程。不仅如此，在实践中，各成员国将否决权视为维护自身利益的有力手段，广泛加以使用，使欧盟举步维艰，在政治联合方面尤为如此。
　　随着欧盟一体化的不断深入及后冷战时期国际形势的变化，欧盟诸国越发意识到，必须限制一致通过原则的使用，尽可能地扩大多数表决的范围。在此次政府间会议上，委员会就此提出建议，即今后要将多数表决作为一条普遍规则，只在个别问题上才需一致通过，并为今后需一致通过的问题列出单子，明确限定一致通过原则的使用范围，不能再因一国使用否决权而阻碍其它国家的行动。
　　委员会这份70多页的机构改革建议将在多大程度上得到采纳，目前还难预言。但较之过去，欧盟对机构改革的紧迫感已大大增加。这是因为，首先，面对欧盟历史上的第五次扩大，如果不能解决机构改革问题，有效提高决策能力，那么，扩大后的欧盟各国在经济发展水平上的差异更大，利益冲突的矛盾点更多，统一也将更加困难。因此，要扩大，必先深化内部机制改革。这是欧盟能实现东扩计划的必要前提条件。鉴于东扩的帷幕已经拉开，欧盟恐难再重复过去议而无果的争论，时间不等人。
　　此外，从更深层次上看，改革是欧盟实现长远战略目标的需要。经过几十年的建设，欧盟在经济上已成为当今世界上举足轻重的一极，去年欧元的问世又为欧盟开辟了更为广阔的前景。但是，尽管如此，欧盟迄未摆脱“经济巨人”、“政治矮子”的形象，欧盟所追求的共同对外和安全政策大都停留在纸上。究其原因，除各国利益之争外，现行决策机制的弊端是个重要因素。因此，欧盟要想在新的世纪成为世界格局中名副其实的“一极”，各成员国必须加快改革和政治联合步伐，向欧盟让渡更多的主权，融各国利益于欧盟整体利益之中。这关系到扩大后欧盟的生存与发展，也惟其如此才能使未来的欧盟在21世纪的国际舞台上发挥更大的作用。