地方自行制定税收先征后返政策的危害 [复制链接]

第2版(经济)
专栏：

　　地方自行制定税收先征后返政策的危害
　　隋治文
　　今年1月11日，国务院下发了《关于纠正地方自行制定税收先征后返政策的通知》，要求各地区、各部门迅速采取措施，检查纠正各种自行出台的税收先征后返政策，并规定了具体的惩罚措施。税收先征后返是指为实现特定目的，对一些纳税人缴纳的税款全额或部分返还的一种做法。地方自行制定税收先征后返政策到底有何危害？
　　危害之一：破坏了统一税政、集中税权的原则。目前税权集中在中央，全国实行统一的税收政策，这是有中国特色的社会主义市场经济发展的必然要求，也是现阶段税收法制建设的客观需要。地方政府擅自采取税收先征后返政策使全国的统一税政流于形式，也使已经严格控制的减免税得以变相死灰复燃，使税政管理处于分散、无序和不规范的状态。
　　危害之二：扰乱了税收秩序，损害了税收权威。税收是国家参与社会产品分配的主要形式和管理经济的重要杠杆，税收政策体现了国家的意志，税收制度则是国家重要的法律规范。因此，维护、执行国家的税收政策和制度是每个企业和个人应尽的法律义务。而某些地方擅自实行税收先征后返使国家通过法律统一制订的税收政策和制度得不到准确、规范的实施，有的地方甚至变成了纳税人向政府讨价还价的筹码，严重损害了国家税收法律、法规的严肃性和权威性。
　　危害之三：淡化了国家税收优惠政策的宏观调控功能。近几年来，国家为拉动内需，调整经济结构及提高对外开放水平，统一制订了一系列税收优惠政策，目的是通过实施必要的税收优惠体现国家的宏观调控功能，提高我国经济发展的总体水平。而有些地方在国家既定税收优惠政策基础上又层层加码，通过变通做法扩大国家既定税收优惠政策的适用范围，或通过实施税收先征后返形成地方特殊的减免税待遇等等。这些做法既影响了税制的统一和规范，影响了国家的宏观调控作用的发挥，也使税收对产业结构调整、企业改革等的扶持政策偏离有序状态，导致国家财政收入大量流失。
　　危害之四：影响了全国统一市场的形成。统一的税收政策有利于规范市场信号、培育市场主体和强化市场机制对资源配置的基础性作用，最终有利于统一市场的形成。而地方自定税收先征后返政策不适当地强化了税收对当地企业的影响，导致同类企业在同一市场或不同的区域获取不同的市场收益。由此进一步引发的地区之间恶性税收竞争，使各个区域的市场环境处于不平衡和不稳定状态，最终会影响全国统一大市场的建立和市场机制的正常发挥。
　　危害之五：拉大了东部与西部地区的经济发展差距。由于我国地区之间经济发展不平衡，目前东部地区经济发展较快，地方财力相对宽裕，因此，东部地区自行制定的税收先征后返政策范围宽、力度大，从而形成比中西部更优越的税收环境，使其在吸引外资及内资，发展本区域经济方面处于有利地位。而中西部地区由于财务薄弱，制订的优惠政策力度较小，使自己处于不利的税收环境中。这种做法既拉大了区域经济发展的差距，形成严重的“马太效应”，也会影响国家西部大开发战略和共同富裕目标的实现。
　　危害之六：形成了潜在的财政风险。近年来，有些地区账面上财政收入逐年增加，但受税收先征后返政策的影响，纳税人提供的税收相当一部分又返还到纳税人手中，并没有完全形成政府可支配的财力，1999年，我国税收收入占GDP的比重仅为12．99％，远远低于发达国家和发展中国家同期的宏观税负水平。“巧妇难为无米之炊”，有限的财政资金既难以满足公共服务、社会保障等相关事业的发展需要，影响了财政调控功能的正常发挥，财政账面上的“虚增”收入也可能给决策层反馈不真实的信息，形成潜在的财政风险。
　　危害之七：违背了公共财政的要求。公共财政是与市场经济发展相适应的一种财政收支制度，一般而言，凡市场机制不能发挥作用或无法有效发挥作用的领域和方面，才需要政府或政府财政参与。这就要求财政支出范围与政府活动范围相一致。地方政府自行制定税收先征后返政策，实际上是通过补贴措施扩大和强化政府在竞争性领域的作用。这种做法有悖于公共财政原则，不符合“政企分开”的要求，也不利于各类企业间开展公平竞争。
　　危害之八：容易滋生腐败。税收先征后返政策在操作管理中存在很多盲区，往往缺乏必要的财政管理和审计监督，有相当一部分税收先征后返采取一对一谈判等操作方式，不仅无法保证财政收入的合理使用，也容易造成乱支挪用，甚至为一些人挥霍浪费、贪污私分、滋生腐败提供了方便，损害了政府的形象。