切实加强城乡规划工作推进现代化建设健康发展 [复制链接]

第2版(经济)
专栏：

　　切实加强城乡规划工作推进现代化建设健康发展
　　温家宝
　　一、充分认识城乡规划工作的重要性
　　城乡规划和建设是社会主义现代化建设的一个重要组成部分。提高规划工作的水平，把我国的城市和村镇规划、建设、管理好，对于实现现代化的宏伟目标，具有重要的现实意义和长远意义。城乡规划是一项全局性、综合性、战略性很强的工作，涉及政治、经济、文化和社会生活等广泛领域。城乡规划的基本任务，是根据一定时期经济社会发展的目标和要求，统筹安排各类用地及空间资源，综合部署各项建设，以实现经济和社会的可持续发展。城乡规划是城乡建设和发展的“蓝图”，是管理城市和村镇建设的重要依据。
　　改革开放以来，我国城市迅速发展，小城镇蓬勃兴起，农村面貌发生了很大变化。但是，目前城乡建设中还存在不少问题。主要表现在：一是不顾城市建设和发展的客观规律，盲目扩大规模。一些城市大规模出让土地，导致土地资源浪费严重，房地产大量积压，城市布局混乱。二是违法建设屡禁不止。城乡结合部是违法建设的重点地带，大量的流动人口聚集，带来严重的社会问题。三是旧城区超强度开发建设，环境恶化。许多城市的旧城区，特别是一些大城市中心区建筑与人口过度密集，城市绿地被大量侵占，居住环境质量下降。四是交通规划和建设管理滞后。由于机动车迅速增长，交通道路严重不足，普遍缺乏停车场，加上管理跟不上，大城市普遍出现交通阻塞现象。五是城市发展与区域发展不协调，基础设施重复建设严重。六是村镇建设散乱，区域环境恶化。七是一些地区历史文化风貌和自然景观受到严重破坏。在旧城改造中，一些有价值的历史街区和文物古迹被拆除，有些风景名胜区的开发强度远远超过环境承受能力。八是许多城市的新建筑缺少整体意识。片面追求高楼群、宽马路、立交桥，盲目追求玻璃幕墙，建筑和城市形象缺乏文化品位。造成以上问题的原因是多方面的。从客观上说，80年代以来我国城乡经历了前所未有的发展，建设的规模和速度都是空前的，又处于体制转轨的时期，在城乡规划和建设中出现一些问题是难免的。从城乡规划工作方面看，一是不少地方领导干部对搞好城乡规划工作的重要性认识不足，缺乏规划意识和知识，还没有真正把城乡规划作为政府的重要工作和手段；二是城乡规划管理体制不顺，力量薄弱，规划编制水平不高，实施力度不强；三是城乡规划的法制不健全，规划缺乏权威性，一些领导干部法制观念淡薄，决策随意，不按规划办事。这些问题，必须切实加以解决。
　　随着工业化、现代化水平的提高，我国的城镇化进程会逐步加快，这是一个必然的历史趋势。江泽民总书记在党的十五大报告中指出：“社会主义初级阶段，是逐步摆脱不发达状态，基本实现社会主义现代化的历史阶段；是由农业人口占很大比重、主要依靠手工劳动的农业国，逐步转变为非农业人口占多数、包含现代农业和现代服务业的工业化国家的历史阶段”。这个重要论断，揭示了农业人口比重逐步降低，城镇人口比重相应提高，是我国现代化建设的客观规律。在推进城镇化过程中，必须考虑我国人口多，农村人口比例大，资源相对不足的特点，在发展社会主义市场经济的条件下，适应工业化、现代化发展进程的客观要求，合理规划城镇发展的格局、规模、速度和城镇功能、水准和质量，走符合中国国情的城镇化道路。
　　加强城乡规划和建设工作，是我们党和政府关于经济建设的重要方针，是建设有中国特色社会主义事业的重要组成部分。我们一定要从现代化建设全局和战略的高度来看待城乡规划和建设问题，进一步加强城乡规划工作，为实现我国现代化的宏伟目标服务。
　　二、做好城乡规划工作需要把握的几个问题
　　城乡规划是一个系统工程，涉及面广、技术性强。要按照社会主义现代化建设的总体要求，认真总结我国城乡规划工作的经验教训，研究借鉴国外的成功作法，遵循城乡建设的客观规律，立足当前，面向未来，统筹兼顾，综合布局，促进经济、社会、环境协调发展。做好这项工作，必须尊重规律，尊重历史，尊重科学，尊重实践，尊重专家。具体来说，城乡规划工作需要把握好以下十个方面的问题。
　　（一）统筹兼顾，综合布局
　　城乡规划的编制应当依据国民经济和社会发展规划以及当地的自然环境、资源条件、历史情况、现实状况、未来发展，统筹兼顾，综合布局。城乡规划要围绕经济和社会发展总体规划，科学地确定城乡建设的布局和发展规模，合理配置资源。城乡规划是综合规划，要处理好局部与整体、近期与远期、需要与可能、经济发展与社会发展、城乡建设与环境保护、现代化建设与历史文化保护等一系列关系。
　　（二）合理和节约利用土地和水资源
　　土地是十分宝贵的资源和资产，是经济发展和社会进步的重要基础。我国人口众多，资源相对不足，土地资源尤为紧缺。城乡建设和发展必须贯彻切实保护耕地的基本国策，十分珍惜和合理利用土地。要明确和强化城市规划对于城市土地利用的管制作用，确保城市土地得以合理利用。一是科学编制规划，合理确定用地规模和布局，优化用地结构。二是充分利用闲置土地。要认真清理各类开发区闲置土地，该还耕的还耕，该还绿地的还绿地。三是按照法定程序审批各项建设用地，对城市边缘地区的土地利用要严格管制，防止乱占滥用。四是严肃查处一切违法用地行为，坚决依法收回违法用地。五是深化城市土地使用制度改革，促进土地合理利用，提高土地收益。六是重视城市地下空间资源的开发和利用，当前重点是大城市中心城区。要把城市地下空间资源的开发利用纳入城市规划，统一规划，综合开发，切忌各自为政，各行其是。
　　我国是一个水资源短缺的国家，水资源短缺已经成为制约我国经济建设和城市发展的重要因素。所以，城市建设和发展必须坚持开源与节流并举，合理和节约利用水资源。一是把保护水源放在突出位置。要优先保证广大居民生活用水，统筹兼顾工农业用水和其他用水，重点保护好饮用水源。二是依据本地区水资源状况合理确定城市发展规模。从某种意义上讲，水资源是城市发展的“门槛”。城市发展必须立足于水资源的可能。三是根据水资源状况合理确定和调整产业结构。缺水城市要限制高耗水型工业的发展。对耗水量高的企业逐步实行关停并转。四是加快污水处理设施建设，提高污水处理能力，并重视污水资源的再生利用。五是加强地下水资源的保护。地下水已经超采的地区，要严格控制开采。
　　（三）保护和改善城市生态环境
　　保护环境是我国的基本国策。城市非农产业集中、人口集中、机动车集中，污染问题突出，生态环境保护任务艰巨。保护和改善环境是城市规划的一项基本任务。一是逐步降低大城市中心区建筑和人口密度，搞好旧城区改造工作。二是城市布局必须有利于生态环境建设。城市建设项目的选址要严格依据规划进行。市区内污染严重的项目要关停或迁移。三是要合理确定城市绿化用地布局和规模，加强公共绿地、居住区绿地、生产绿地和风景林地建设，形成点线面结合的绿地系统。市区绿化用地绝对不能侵占。四是增强城市污水和垃圾处理能力。五是高度重视防火、防爆、防洪、抗震、消防等防灾规划和建设，增强抵御各种灾害的能力。
　　（四）妥善处理城镇建设和区域发展的关系
　　要认真抓好省域城镇体系规划编制工作，强化省域城镇体系规划对全省（自治区）城乡建设和发展的指导作用。制定城镇体系规划，应当坚持做到以下几点：一是从区域整体出发，统筹考虑城镇与乡村的协调发展，明确城镇的职能分工，引导各类城镇的合理布局和协调发展。二是统筹安排和合理布局区域基础设施，避免重复建设，实现基础设施的区域共享和有效利用。三是限制不符合区域整体利益和长远利益的开发活动，保护资源、保护环境。目前，跨省级行政区的资源开发利用、基础设施布局还缺乏统一规划和有效的协调，矛盾越来越突出。因此，要高度重视跨省的区域规划工作，探索建立有效的实施机制。有条件的地区可先试点，比如长江三角洲、京津唐地区等，应当积极开展区域规划工作，积累经验。
　　（五）促进产业结构调整和城市功能的提高
　　我国经济发展面临着经济结构战略性调整的重大任务，城市特别是大城市的规划必须按照经济结构调整的要求，促进产业结构优化升级。要加强城市基础设施和城市环境建设，增强城市的综合功能，为群众创造良好的工作和生活环境。要合理调整用地布局，优化用地结构，实现资源合理配置和改善城市环境的目标。城市规划要对城市特别是中心区原有工业企业的搬迁、改造、调整提出明确的规划要求；要做好发展第三产业、高新技术产业的规划布局和用地安排。要适应科技、信息业迅速发展及其对社会生活带来的变化，加强交通、通信工程的规划建设。要加强居住区规划，加快经济适用住宅建设。居住区要布局合理，做到设施配套、功能齐全、生活方便、环境优美。居住区规划建设要考虑人口老龄化的趋势，充分体现对老年人的关怀。居住区规划建设还要注意关怀残疾人和儿童。要搞好科技、教育、文化、卫生、体育等社会服务设施的规划建设，还要为城市居民提供足够的公共活动空间。
　　（六）正确引导小城镇和村庄的发展建设
　　加快小城镇的发展是党中央确定的一个大战略，是社会经济发展的客观要求。通过发展小城镇来容纳更多的农村富余劳动力，是我国城镇化的一个重要特征。城乡差距大，农业人口多，是长期制约我国经济和社会协调发展的重要因素。加快小城镇建设，有利于转移农村富余劳动力，促进农业产业化、现代化；有利于促进乡镇企业和农村人口相对集中，改善生活质量，加快城镇化进程；有利于启动民间投资，带动最终消费，为经济发展提供广阔的市场空间和持续的增长动力。各级政府要充分认识发展小城镇的重要意义，把小城镇建设纳入国民经济和社会发展规划。
　　小城镇是经济社会发展的产物，搞好小城镇建设也有利于经济社会发展。发展小城镇要坚持统一规划、合理布局、因地制宜、综合开发、配套建设的方针，以统一规划为前提，进行开发和建设。要量力而行、突出重点、循序渐进、分步实施，防止一哄而起。各地要根据经济社会发展的实际，合理制定小城镇发展规划，要重点扶持具有区位优势、产业优势、规模优势的小城镇。小城镇的规划建设要做到紧凑布局，节约用地，保护耕地。乡镇企业要相对集中，并加强乡镇企业的污染治理，保护生态环境。同时，要搞好小城镇基础设施和公共设施的规划和建设。要通过5到10年的努力，在全国形成一批具有一定辐射和带动能力的小城镇，使我国的城镇化水平有明显提高。
　　（七）切实保护历史文化遗产
　　我国是一个具有悠久历史和灿烂文化的文明古国，保存着丰富的历史文化遗产。保护优秀的历史文化遗产，是继承和弘扬中华民族优秀文化传统的一件大事。一个城市历史文化遗产的保护状况是城市文明的重要标志。在城市建设和发展中，必须正确处理现代化建设和历史文化保护的关系，尊重城市发展的历史，使城市的风貌随着岁月的流逝而更具内涵和底蕴。城市是一个不断发展、更新的有机体，我们的任务是既要使城市经济社会得以发展，提高城市现代化水平，又要使城市的历史文化遗产得以保护。在工作中必须将发展与保护有机地结合起来，使现代化建设与历史文化遗产保护相得益彰。
　　（八）加强风景名胜区的保护
　　风景名胜区集中了大量珍贵的自然和文化遗产，是自然史和文化史的天然博物馆。切实保护和合理利用风景名胜资源，对于改善生态环境，发展旅游业，弘扬民族文化，激发爱国热情，丰富人民群众的文化生活都具有重要作用。风景名胜区的建设要处理好保护和利用的关系，把保护放在首位。要按照严格保护、统一管理、合理开发、永续利用的原则，把风景名胜区保护、建设和管理好。搞好风景名胜区工作，前提是规划，核心是保护，关键在管理。风景名胜区内不得设立开发区、度假村，更不得以任何名义和方式出让或变相出让风景名胜资源及景区土地。
　　（九）精心塑造富有特色的城市形象
　　城市的风貌和形象建设，是城市物质文明和精神文明的重要体现。每个城市都应根据自己的地方、民族、历史、文化的特点，塑造具有自己特色的城市形象。城市形象的建设是一项长期任务。城市特色的塑造是一种文化的积淀，需要一个长过程，千万不能急于求成，不可急功近利。塑造城市形象，要植根于民族文化和地域文化的土壤，并善于借鉴国外先进的城市设计思想，“洋为中用”，切不可照搬照抄；要科学决策，充分发挥专家和公众的作用，多听专家和群众的意见；要根据城市的财力状况，坚持实事求是，量力而行；要注意与城市功能相结合，着重于城市环境的整治和改造，提高群众生活质量。对许多城市来讲，首先是净化，然后才是美化，要下大力气先把“脏、乱、差”的问题解决好。总之，要注重实效，多为人民办实事。
　　（十）把城乡规划工作纳入法治化轨道
　　要保证城乡建设合理有序进行，不仅要有好的规划，更重要的是严格实施规划。加强法制建设是科学制定和有效实施规划的保障，是做好城乡规划工作的根本途径。一是完善立法，建立健全城乡规划法规体系。二是切实加强规划实施管理。经批准的城乡规划具有法律效力，任何建设活动必须遵守。规划部门要切实履行管理职能，确保规划的有效实施。各有关部门要支持规划管理工作，共同维护城乡规划的权威。三是深入开展执法检查，查处各种违法行为。各级规划管理部门要严肃查处违法用地和违法建设。对大案要案，要会同监察、纪检部门严厉查处，公开曝光。对有关责任人和负责人，要依法追究责任。四是强化和完善监督制约机制。各级政府要经常对所审批的规划实施情况进行检查，健全城乡规划实施情况的自检制度。各级领导要带头依法行政，维护城乡规划的权威性和严肃性。
　　三、切实加强和改进对城乡规划工作的领导
　　搞好城乡规划工作，涉及现代化建设全局，责任重大，任务艰巨。做好这项工作，关键在于加强领导。
　　（一）要把城乡规划工作放在重要位置。搞好城乡规划是各级政府的重要职责。要把城乡规划纳入国民经济和社会发展规划，列入政府的重要议事日程，及时协调解决城乡规划中的矛盾和问题。省长要抓好省域城镇体系规划工作。市长应该亲自抓城市规划的制定和实施。县长要抓好县域城镇体系规划工作。只有抓好城乡规划工作，才能保证城乡建设有序发展。（二）努力学习城乡规划和建设的知识。我们不能要求领导干部都成为规划专家，但必须熟悉城乡规划和建设的知识，掌握城乡建设的规律。规划的具体问题、技术问题，由规划师去解决。重大问题，关系全局的大事，必须由省、市、县领导决定。国家行政学院、地方行政学院要把城乡规划列为干部教育和培训的必修课。（三）坚持民主决策和科学决策。城乡规划事关重大，规划的制定和实施必须充分发扬民主，要有公众参与，接受社会的监督。在制定规划的过程中，领导干部要广泛听取各方面的意见和建议，特别要尊重专家的意见。解决城乡规划中的重大问题，要与规划部门和专家反复交流、研究，一定要有多个方案比较，没有比较的方案，不予审批。（四）加强相互配合。城乡规划工作有很强的综合性，涉及到许多方面，有关部门要大力支持，通力合作，积极参与城乡规划的编制和审查，自觉遵守经批准的规划。（五）加强规划队伍建设。各级政府都要设置城乡规划机构。要配备得力的干部，不仅要有懂城乡规划建设知识的人才，还要有懂法律、经济、环保等方面知识的人才。要加强规划工作人员的思想教育，提高职业道德水平。规划工作人员要敢于坚持原则，秉公办事，做到清正廉明，反对各种不正之风。
　　（本文系温家宝在全国城乡规划工作会议上的讲话摘要）
　　（新华社北京7月5日电）