开展街道社区依法治理 积极推进依法治国进程 [复制链接]

第10版(立法与执法)
专栏：

　　开展街道社区依法治理 积极推进依法治国进程
　　编者的话
　　城市街道社区，是群众8小时之外学习和生活的主要领域。社区建设一直备受中央领导的重视，江泽民总书记曾多次视察社区建设。去年12月下旬，由司法部、中央综治办联合在上海召开了街道社区依法治理工作座谈会，探讨了新时期如何应用法律手段来管理社区的问题。与会者畅所欲言，分别介绍了各自在加强社区依法治理方面的经验和体会。中共中央政治局委员、书记处书记罗干和司法部部长高昌礼在会议期间还专门视察了上海的社区。本版特摘发有关领导及部分与会者的发言。
　　依法治国方略在城市的落实
　　司法部部长 高昌礼
　　这次会议的主要任务是：贯彻党的十五大、十五届四中全会、中央经济工作会议和全国政法工作会议精神，以江泽民总书记关于社区建设的重要指示为指针，正确认识街道社区依法治理在推进依法治市中的重要地位和作用，分析研究街道社区依法治理工作面临的新形势、新任务，学习交流经验，进一步明确工作思路、机制和任务，为依法治国基本方略在城市基层的落实做出积极的贡献。
　　社区就一般涵义而言，是指聚居在一定地域中人群的生活共同体，具有经济、政治、教育、卫生、文化、福利、安全等功能。据统计，目前全国城市共有街道4957个，社区建设正在迅速发展。
　　街道社区依法治理是立足改革发展大局，贯彻落实江泽民总书记等中央领导同志指示的实际行动和具体步骤；是维护城市稳定的需要，是事关社会主义国家政权性质在基层如何体现的问题；是贯彻依法治国基本方略的重要工作，是依法治市的重要基础；是在贯彻十五届四中全会精神的新形势下，发挥综合运用功能为国有企业改革发展服务的重要举措。
　　随着经济体制改革的不断深化、国家发展战略的调整、社会管理体制的改革和城市管理重心的下移，在城市管理中，传统的街道模式正在逐步向现代的社区模式转变，转变过程中出现了不少新情况和新问题。它必然给街道社区的依法治理带来新的课题，提出新的要求：一是与街道模式转向社区模式相适应，街道依法治理应向社区依法治理转变，这一转变过程既是不可逆转的，又是长期的；二是街道社区依法治理是以往的区域、行业、基层依法治理“三大工程”的丰富发展；三是从街道依法治理转向街道社区依法治理，一些工作重点、工作思路可以进一步拓展；四是在街道社区依法治理中如何体现党的领导、发扬人民民主和依法办事的密切结合，也需要作重点探索。
　　从“一五”到“三五”，全国各地逐步开展了依法治市活动，并形成了一些比较成熟的做法和经验，特别是近几年，街道依法治理工作也有了较大进展。目前，全国各地已有65％的街道开展依法治理活动。我认为新形势下街道社区依法治理工作的总体思路就是：以服务街道社区建设、规范街道社区管理、参与街道社区服务和保障街道社区稳定为宗旨，以法制宣传教育和法律服务为切入点，以提高街道社区“成员”法律素质为核心，促进街道社区发展的规范化、制度化和法制化。具体目标任务是：经过三至五年的努力，使街道社区“成员”包括社区居民、单位的法律意识有明显提高；社区建设、管理、服务的规章制度进一步健全；执法人员、经营管理人员以及其他从事社会事务的工作人员依法行政、依法经营、依法办事的能力和水平进一步提高，监督制约机制逐步完善；街道社区居民能得到方便、快捷的法律服务；居民自我管理、自我教育、自我服务，居民自治得到比较好的实行；社区矛盾纠纷得以及时化解，社区的稳定有更充分的保障。
　　按照上述总体工作思路和目标任务，街道社区依法治理要重点抓好四个方面的工作：（一）建立“党委（工委）领导、政府（办事处）组织引导实施、司法行政部门指导检查、社区内各单位密切配合、居民共同参与”的运行机制。在这个运行机制中，司法行政部门负有指导检查的职责，这是中央明确赋予的。（二）制定一个科学的规划，积极稳妥、梯次推进街道社区依法治理工作。街道社区依法治理是一项长期的、需要有关部门共同参与的繁重任务，制定一个切实可行的发展规划至关重要。（三）建立健全街道社区依法治理工作的监督制约机制。（四）突出重点，紧紧围绕街道社区依法治理面临的主要任务来开展工作。
　　司法行政部门在街道社区依法治理的框架和运行机制中具有指导、检查依法治理的职能。李岚清同志最近在全国老龄工作委员会第一次会议上，充分肯定了司法行政部门在社区工作中所做出的努力，并明确要求司法行政部门继续认真做好法制宣传、法律服务、法律援助等工作，更好地为社区服务。事实上，多年来，司法行政系统特别是基层的同志努力适应新形势的需要，发挥扎根基层、贴近群众、服务便利的优势，在街道社区依法治理活动中发挥了重要作用，主要体现为：在提高社区“成员”法制观念，营造社区法治环境方面起着基础性作用；在依法行政、依法办事方面发挥着参谋助手作用；在维护稳定方面发挥着第一道防线作用；在法律服务方面发挥着主力军的作用。
　　司法行政部门要适应社区发展的新形势，积极发挥职能作用，推动街道社区依法治理的深入开展。当前和今后一个时期主要应抓好以下几项工作：围绕街道社区工作的需要，依法建章立制；探索化解新时期人民内部矛盾的新机制，唱好维护街道社区稳定重头戏；把法制宣传与法律服务、人民调解工作有机结合起来，发挥整体优势；实行专业组织和群众组织相结合、专业队伍和群众队伍相结合，走出新的工作路子。
　　总之，街道社区依法治理工作关系千家万户，责任重大，大有可为。各省（区、市）司法厅（局）要切实加强领导，列入重要议事日程。只要我们做到认识到位、责任到位、工作到位，街道社区依法治理工作就一定会出现前所未有的崭新局面。
　　深化基层安全创建活动
　　中央政法委副秘书长、中央综治办主任 陈冀平
　　去年10月，江泽民同志在视察天津和平区时明确指出：“加强社区建设，是新形势下坚持党的群众路线，做好群众工作和加强基层政权建设的重要内容。要通过加强社区建设，充分发挥街道、居委会和群众的力量，不断提高社区服务水平和城市的管理水平，提高居民素质和文明程度。加强社会治安综合治理，保证居民群众安居乐业，促进社会稳定和发展。”总书记的重要指示是我们抓好社区建设的指导思想。基层安全创建是社区建设的重要工作，由于各级党政领导的重视，这项工作发展的势头十分喜人。调查表明，凡是小区安全创建工作搞得比较好的，工作效果比较明显的，刑事案件都呈下降的趋势。
　　但是，基层安全创建活动如何深化、如何持久？这是当前工作的难点。基层安全创建是群众性的创建活动，因此，首先要解决群众积极性的问题。上海康健街道的经验材料里讲到，社区依法治理体现了以人为本的群众路线，它的主体是群众。为了发动群众，上海搞了“六小工程”，如灯光工程。这些工程不是凭空想象出来的，他们作了大量的调查研究，发现50％的案件都是在晚上发生，多数都是在黑暗的地方。所以他们搞灯光工程，让所有楼道的灯都亮起来。这看起来是小工程，但对群众来讲，并不是小工程。楼道“亮化”，案件减少，群众安全感增强。
　　基层安全创建，只有抓住群众所关心的热点问题着力去解决，这样创建才有效，才能真正让群众进行自我管理。社区创建活动，若不把社区服务、社区管理、社区教育紧密结合起来，单强调管理是管不好的。流动人口的管理，关键就是把管理、服务、教育紧密结合起来。社区管理要体现在社区服务中。
　　另外要强调的就是社区教育，这是安全创建的深层次工作。比如刑释解教人员的帮教问题、有严重不良行为青少年的教育问题，特别是“法轮功”练习者的教育转化问题。“法轮功”的练习者绝大多数都在社区生活，现在不少社区对这部分人的服务、教育、管理基本处于空白，好多地方没人教育，没人管理，没有人为他们服务。要解决“法轮功”问题，关键要加强思想政治工作。
　　加强社区教育，就要拓宽思路，改进教育方式和方法，使思想教育方法能够适应新形势的要求。综治委系统的同志在基层安全创建中，要把如何在社区对广大人民群众进行教育作为一个很重要的课题认真地研究。依法治理街道社区，司法行政部门在会议结束后就会布置下去，精神文明指导委员会也在努力搞活文明小区的创建，如果我们把各方面的力量结合起来，整个创建活动就会进一步深化。
　　社区是个家 安乐靠大家
　　上海市徐汇区康健街道
　　去年国庆前夕，江泽民总书记视察了我们街道的康乐小区，要求“适应新的情况，切实加强社区建设”。去年10月24日，司法部部长高昌礼来到康乐小区，仔细了解社区依法治理情况。
　　康健街道位于上海市西南地区，属城郊结合部，地域面积2．48平方公里，常住人口近5万。针对社区内离退休人员多、待业人员多、流动人口多、动迁人员多和新盖楼群多等特点，街道在社区建设中，紧紧抓住依法管理这根红线，将各项工作纳入法制化轨道，努力提高社区管理的法制化水平。通过近几年的实践，我们探索出了一套社区依法治理的模式，即抓好“三级网络、三驾马车、四个体系、四支队伍”的“三三四四”工程。
　　在社区党组织中构建“三三式”活动网络，确保社区依法治理纵向到底、横向到边。我们紧紧抓住社区党建这一关键环节，建立了康健社区党建联席会议、党员文明创建领导小组、党员共建责任区这三级网络，使各党组织凝成合力，强化党在社区的领导作用。在社区管理中构建“三驾马车、多方参与”的社区依法治理新机制。“三驾马车”即居委会负责小区公共活动及环境的管理，业主委员会受居民业主委托监督物业公司管理小区，物业公司负责小区的环境整洁、卫生保洁、绿化养护、房屋维修等具体事务。多方监督和参与，提高社区依法管理水平。监督是保证社区依法治理的一个重要举措。街道行政行为要接受人大代表、政协委员、社会团体和法人居民的监督。在社区服务中构建“四个载体”，形成便民、利民的社区服务体系。包括：构建以“社区服务中心”为载体的社区生活服务体系，成立了以“法律服务所、法律援助分中心”为载体的社区法律服务体系，组织了以“社区志愿队”为载体的社区志愿服务体系和建立以“再就业指导站”为载体的社区保障体系。在社区依法治理中抓好“四支队伍”建设，构筑社会稳定的“第一道防线”。即一支由24位法律人员组成的“社区义务法律咨询员队伍”，面向居民宣传、讲法；一支由党员组成的“党员夜间巡逻队”，365天夜夜为民“站岗放哨”；一支由物业管理员为主的服务队伍；一支由1000多名楼组长、调解员、信息员组成的调解队伍。以“四支队伍”为抓手，街道开展了创建“安全社区”工作。
　　通过抓队伍、创安全，在社区基本上做到了“大事不出坊，小事不出楼”，为社区依法治理创造了良好环境。
　　让法律进家庭
　　辽宁省沈阳市大东区珠林街道爱群东社区管委会
　　辽宁省沈阳市大东区珠林街道爱群东社区共有居民1940户，6156人。几年来，我们社区在街道党委的领导下，在区依法治区办的具体指导下，以“法律进家庭”活动为载体，开展了各项依法治理活动，收到了明显效果。
　　家庭是社会的细胞，是“法律进家庭”活动的落脚点。如何搞好法律进家庭这个“细胞工程”，使国家的法律法规和政策得到落实，意义重大。我们认为，切实抓好各项基础性工作，是依法治理工作健康发展的重要前提。“法律进家庭”活动涉及全社区的近2000个家庭，工作面广、任务重。要想把这项工作抓出个样子、抓出成效，就必须有一个组织机构来保障、来领导。为此，我们社区成立了7人的领导小组，由社区主任任组长。为了把居民群众组织起来，社区建立了管委会、居民组、家庭三级普法网络，同时在健全依法治理规章制度上下功夫，先后制定了依法治理工作标准、法制宣传员工作制度、社区主任“学法日”制度等。
　　我们一直把同居民息息相关的法律法规作为普及的重点，使广大居民群众能够掌握法律、依靠法律、遵守法律，自觉地同违法犯罪行为做斗争。
　　注重实际　普治结合
　　湖北省武汉市江汉区委北湖街道办事处
　　湖北省武汉市江汉区北湖街位于江汉区老城区和新城区的结合部，面积1．837平方公里，街辖11个居委会，61个（企）事业单位，常住人口24763人，7600余户，暂住人口1534人。居民素质参差不齐，社区环境较为复杂。在多年的普法教育与依法治理的工作实践中，我们始终立足于社区实际，坚持普治结合，突出依法治理。
　　在普法教育上我们狠抓一个“实”字，确保学习质量和效果。在依法治理上围绕一个“活”字，将依法治理贯穿于社区各项工作的全过程，做到普遍治理与重点整治相结合，开展多种形式的依法治理活动。
　　经过努力，几年来法制宣传教育的普及率达97．4％，考试合格率达100％。多年来的普法教育实践，不仅增强了全社区广大干部、职工、居民群众及暂住人口的法律意识，而且还为社区依法治理、严格执法、依法行政奠定了群众基础，创造了良好的法治氛围。同时，我们以建设新型文明社区为目标，加强依法治理工作。多年来，我们始终把街道、社区依法治理作为加强基层政权建设的大事来抓。
　　通过依法建章立制，规范行政执法行为，强化了领导干部依法行政、依法管理的思想意识，提高了依法行政的能力。同时以人民群众满意不满意为标准，因地制宜地适时开展各类专项治理和重点整治。针对我街小区设施不配套，“乱搭乱盖多，占道经营和乱停乱放车辆多”的实际，近年来，我街不断加大城市环境创新的力度。在治理过程中，街道办事处带头执行不违章搭盖，坚决取缔占道经营。为确保一方平安，我们除认真落实社会治安综合治理目标责任制以外，还针对近年来辖区下岗职工、特困职工逐渐增多这一新问题，以帮扶其再就业为突破口，及时化解矛盾，将这一社会不安定的隐患化解在萌芽状态。
　　我街辖区内有各类学校4所（1所小学、2所中学、1所职业学校）。从去年9月份起，根据市、区统一要对学校周边环境和治安秩序进行整治的要求，我们及时组织公安派出所、工商所、驻街交警队和街属综治办、城管办、市容办等单位联合进行综合整治，确保了学校周边环境优美、交通畅通和不发生拦劫学生钱财的案件。现在辖区内社会治安秩序逐渐好转，人民群众的安全感进一步增强。
　抓帮教促安定
　　天津市和平区依法治区领导小组
　　和平区位于天津市中心，区域面积9．97平方公里，常住人口45．5万人，区辖6个街道办事处153个居委会，是天津市的政治、商贸、金融和信息中心。安置帮教工作是社区依法治理的重要环节，我区采取了“建立一套机制，把握三个基点，实行两个到位”的方法开展。
　　建立一套机制，主要包括：一是建立保障机制，组织上形成网络化。在纵向上，我们建立了三级安置帮教组织，即区有帮教安置中心，街道办事处和有关企事业有社会治安综合治理安置帮教工作站，居委会和车间班组有帮教小组。在横向上，我们形成了三个工作层面，即以公安、司法行政等部门为主的核心层，以工商、税务、劳动、教育等部门为主的参与层，以社会团体、企事业单位为主的辅助层，多方参与，相互配合。二是建立管理机制，逐步规范化。我们从实际出发，建立了工作目标责任制度、统计登记建档制度、情况报告制度、工作站与派出所互通情况制度、分类教育管理办法、介绍就业办法、辅助就业基金借贷办法等12个工作制度。在工作态势上，形成了三个工作层面一体化齐抓共管的局面。三是完善运行机制，工作上实行程序化。重点把握三点：（1）思想上教育，塑其魂。我们把389名刑释解教不满三年的人员纳入社区法制教育之中。区帮教安置中心和安置帮教工作站以社区教育为载体，适时举办法律知识培训，增强帮教对象的法制观念。（2）生活上解难，排其愁。解决好他们生活上遇到的困难，感化他们，启迪其良知，促进其转化。几年来，我们通过种种努力为帮教对象及其家属解决落户、婚姻、子女入托入学、就医、救济等生活方面的困难几百件。（3）就业上扶助，安其位。安其位，稳其心是我们解决帮教对象就业的思路。几年来，我们调动社会各方面的积极性，广开就业渠道，关心和扶助刑释解教人员就业。区劳动管理部门为200余名帮教对象牵线搭桥介绍就业。我们创办的过渡性安置实体已接纳了30名帮教对象就业。安置实体还为帮教工作提供近10万元经费。目前，刑释解教人员就业率达到87．7％。1998年我区被评为全国帮教安置工作先进单位。
　　目前全区刑释解教不满三年的人员重新犯罪率控制在1．44％以下，帮教率达94％以上，就业率达到87．7％。
　　坚持“四个结合” 实行“四个联动”
　　山东省青岛市市南区司法局
　　我区区委、区政府从实际出发，确立了坚持“四个结合”，实行“四个联动”的依法治理工作思路，对加强我区基层依法治理工作起到了很好的指导作用。
　　一是坚持全民普法与依法治理相结合，实行普治联动。我们针对城区特点，改变过去那种宣传车满街跑、大呼隆一起上的做法，采取具体生动的宣传方式，开辟了三块法制宣传阵地，即以区委党校为阵地，加强对基层领导干部的法制教育；以各基层办事处文明市民学校为阵地，对基层骨干进行法制教育；以居民大院为阵地，对居民群众进行法制教育，从而形成了涵盖基层各层面的普法格局。同时，我们注重抓好基层的依法治理，对其组织领导、计划安排、检查考核、总结表彰等行为进行严格规范，并把依法治理纳入基层年度目标考核范围。
　　二是坚持行业治理与基层治理相结合，实行横向联动。城市基层一个显著的特点，就是辖区内行业多，人员构成复杂，既有科研单位、工厂、学校，又有各类商店、宾馆、酒楼，在所有制形式上国有、集体、私营、“三资”企业并存。在实际工作中，基层办事处对这些单位只有属地管理职责，无直接领导职权。在此情形下，我们在制定基层依法治理实施细则和考核标准的同时，制定了依法行政、依法治校、依法治企、依法经营等依法治理的考核标准，既规范了基层的治理行为，又规范了行业的治理行为，以期同步治理。
　　三是坚持机关治理与基层治理相结合，实行上下联动。实践中，我们感到基层工作受机关工作影响较大，区机关对基层实行面对面的指导，许多职能是通过基层来落实的，机关依法行政的水平直接影响到基层的依法治理。对此，我们及时建议在全区机关各部门中实行执法责任制，制定依法行政实施细则，坚持定期考核、持证上岗、政务公开、承诺服务等制度。
　　四是坚持全面治理与专项治理相结合，实行点面联动。当前，由于多种因素，城市中很多问题解决起来十分困难，只靠面上的推动和一两个基层单位的治理，很难达到预期效果。为此，对一些容易反复、久治未果的问题，我们坚持统一组织，集中人员和时间进行专项治理，为基层经常性的治理创造一个良好的氛围。
　　不断开拓进取 创建安定绿洲
　　湖南省长沙市岳麓区望月湖街道办事处
　　望月湖小区位于长沙市风景秀丽的湘江之滨、岳麓山下，与橘子洲隔水相望。辖区占地面积0．6平方公里，常住居民22000多人，暂住人口3000余人。由于小区地处城乡结合部，居民成分复杂，流动人口多，直到90年代初，这里还是杂草丛生，鸡飞狗叫，“三乱”、“两多”、“一少”（即车辆乱停乱行、摊棚乱搭乱摆、垃圾乱堆乱放和公共设施损坏多、刑事案件发生多、商业文化服务设施少）现象严重。在省、市、区委、政府的领导支持和上级业务部门的具体指导下，街道积极理顺行政管理体制，深入开展法制宣传教育和依法治理，不断加大安全文明创建力度，使社区面貌焕然一新。1993年9月被评为湖南第一个省级文明社区，1997年3月被中宣部列为全国百个创建文明城市的示范点之一。
　　近几年来，街道工委、办事处一班人把普法依法治理工作纳入党政工作的重要议事日程，并持之以恒常抓不懈。
　　为了彻底改变社区开发之初环境卫生差、治安状况乱、小区经济穷、管理班子散的面貌，街道一班人把普法依法治理作为小区工作重点，以“治安稳定、经济繁荣、环境优美、生活方便、文化活跃”为目标，从“治本、治脏、治乱、治穷、治散”入手，通过法制教育、规范行为、强化管理、发展经济的工作思路抓好落实。
　　一是抓治本，搞好普法教育。我们制定了“三五”普法规划，在对象上，重点抓街道机关干部、居委会主任、经管人员、城管队员、青少年、暂住人口的普法教育。在学法形式上，采取多样化。二是抓治脏，做到整齐清洁。三是抓治乱，确保社会稳定。通过实行齐抓共管、群防群治，采取“人防”与“物防”相结合的办法，建立了一整套立体治安防范系统，有效地遏制了各类案件的发生。四是抓治散，实现有序经营。对工商经营户实行定位经营与“五不准”（即不准随地吐痰，不准乱扔烟蒂、果皮纸屑，不准乱倒垃圾、污水，不准在非指定地段摆摊设点和店外经营，不准乱贴乱写）相结合，效果良好，杜绝了摊担乱设乱摆现象。五是抓治穷，努力发展经济。我们采取出租门面与委办企业、有偿服务与无偿服务相结合的形式，为依法治理社区提供了经费保障。
　　实践使我们认识到，创建文明社区是一项开拓性的工作，需要广大居民群众的理解和参与。只有开拓进取，才能把社区建设好、管理好。
　　图为司法部部长高昌礼（左三）正在视察上海市卢湾区五里桥街道社区服务中心。罗荣摄（附图片）