理财走上法制轨道——全国人大常委会加强预算监督工作综述 [复制链接]

第9版(民主和法制周刊)
专栏：民主法制述评

　　理财走上法制轨道
　　——全国人大常委会加强预算监督工作综述
　　本报记者 傅旭
　　俗话说，吃不穷，穿不穷，不会算计一世穷。它简明、形象地说明了理财的重要性。于国，于家，都是如此。预算，在我国具有重要地位。
　　正因为这样，作为国家最高权力机关的全国人民代表大会非常重视对预算行为的规范，先后颁布了一系列有关预算审查监督的法律和规定。全国人大常委会于1998年底设立了预算工作委员会，专门从事预算工作。一年多来，预算工委开展了卓有成效的工作。现在，全国人大常委会正在从预算中的几个关键问题上加强审查监督，从而保证预算的科学、合理和规范。
　　以部门预算为基础，编制完整的预算。预算法明文规定：中央预算由中央各部门的预算组成，各部门预算由本部门所属各单位的预算组成。
　　但是，由于传统体制和传统习惯的原因，这一条并没有做到。部门预算没有真正形成，中央预算也缺乏扎实可靠的基础。一个部门或单位，可以从不同的渠道，甚至从同一个部不同的司局要到预算资金。由于部门的收入是隐蔽的，预算支出也难免不完整，“留一块”、“暗箱操作”的现象时有发生。这样，许多资金没有纳入预算。
　　同时许多财政性资金以预算外资金的形式游离于预算管理之外。
　　鉴于上述情况，全国人大常委会明确提出，要认真执行预算法，切实编制部门和单位预算，收入摆在明处，支出列入预算，资金来源渠道尽可能简化统一。另外，采取措施将中央预算外资金纳入中央预算，暂不能纳入预算的要编制收入计划和决算，预算外资金的收支情况要向全国人大常委会报告。
　　去年，在财政部的统一组织下，160个中央一级预算单位全部编制了部门预算，财政部在部门预算的基础上编制了2000年中央预算和整个国家预算。由于上上下下收入和支出都集中和透明了，预算的完整性和合理性程度也就大大提高了。
　　预算要细化，要透明。以往编制预算基本沿袭计划经济体制下的做法，上级财政机关一家说了算，预算资金具体怎样分配不予公开。这样有两个弊端长期没有解决：一是预算编制得过于简单、笼统，预算经常只是几个或十几个简单的大数，类、款、项、目四级预算科目没有落实或很不具体，甚至许多资金不作预算，随用随批，“暗箱操作”。二是预算不透明，是否科学、合理无法审查监督，审计也没有依据。
　　根据这种情况，去年全国人大常委会提出，编制预算要细化，中央本级预算的经常性支出按中央一级预算单位编制，中央预算建设性支出、基金支出按类别和重大项目编制，中央财政对地方总的补助性支出按补助类别编制，预算草案在提交全国人大审批时，要有详细的总表和分表，等等。
　　实践证明，财政部按照这个要求编制的2000年中央预算，大大细化了。全国人大在审查预算方案的时候，已经能够具体看出预算资金的使用是否公平、合理和适当，因此便于批准和监督执行了。
　　严格审查监督超收收入的使用。由于过去的预算不够细致具体，因此全国人大在审查批准预算时，很难断定收入和支出的指标是否恰当。有关部门编制预算时，收入指标经常被人为地压得很低，实际执行时超收收入比较多。而超收收入在预算支出中又往往未作安排，这样就给财政部门自由支配超收收入提供了方便。许多以权谋私的腐败现象也就由此而生。去年，全国人大常委会提出，应当加强对超收收入使用的监督。中央预算超收收入应主要用于弥补中央财政赤字和其他必要的支出。中央预算执行的过程中，需要动用超收收入追加支出时，财政部要编制超收收入使用方案，并向全国人大常委会汇报安排使用情况。这样，超收收入的使用就纳入了预算的轨道，纳入了人大监督的视野，可以避免许多漏洞和不正之风。
　　认真执行审查和批准预算的法定程序。按照预算法的规定，国家实行一级政府一级预算。现在我国共有中央、省（自治区、直辖市）、市、县、乡五级预算，每级预算的审批都有严格的法定程序。
　　随着社会主义市场经济的深入发展和人民群众参政议政意识的加强，全国人大对预算的审查越来越细致，越来越严格。过去只偏重于审查宏观上收支是否平衡，有无赤字和赤字多少。现在不但重视总量，而且重视结构，重视农业、教育、科技、社会保障资金安排妥当没有，以及国家的重点建设得到保证没有。今年全国人大在审查预算时，对实施西部大开发的方针和对国有企业下岗职工的生活安置与再就业，给予了特别的关注。
　　除此之外，全国人大对预算的调整也作了严格的限制和法定程序的规定。同时，还利用审计手段对预算的执行进行监督。去年，预算工委要求审计署对1998年增发的1000亿元国债使用情况进行专项审计。这项审计报告已提交九届全国人大常委会第十六次会议。
　　在各方面的共同努力下，我国的预算正在走向法制化、科学化，发挥着越来越大的作用。