我国农业——在新世纪的起点上 [复制链接]

第11版(农村经济)
专栏：

　　我国农业——
　　在新世纪的起点上
　　暑往寒来，又是岁末年初。像往年一样，我们请了6位长期研究农村经济的专家进行笔谈，主题仍然是“回顾与展望”。但是，今年专家们的笔端似乎多了些凝重。我们已经站在新世纪的起点上，正可借此审视我们所在的方位，看清前进的方向，继续开始新的征程。
　　在20世纪结束的时候，中国农村的经济和社会面貌已经发生了历史性变化，农产品供给实现了“总量平衡，丰年有余”，中国人终于圆了温饱梦。在我们为中国农业感到自豪时，也必须清醒地看到潜藏的危机。去年粮食的大幅度减产，从一个侧面提醒我们，农业的基础仍然比较脆弱；农民增收幅度的逐年减缓，已经在刚刚结束的中央农村工作会议上引起了高度重视。
　　新世纪是个新的开始。我国经济要实现新的腾飞，要加速推进现代化，必须全面提高农业的素质和效益，不断增加农民收入，必须把农业的基础打得更牢固。
　　——编者
　　加强农业基础地位
　　新世纪须紧抓不放
　　陈锡文
　　国务院发展研究中心副主任
　　20世纪末我国经济生活中出现的最重要的变化之一，就是粮食等主要农产品供给不足的局面发生了历史性的改观，实现了“总量大体平衡、丰年有余”，这个局面所带来的经济和社会综合效益怎么评价都不为过。农业和农村经济发展进入新阶段后，农产品供求数量矛盾基本缓解，结构性矛盾明显突出。一进入2000年，党中央、国务院就及时明确，在农业、农村经济发展的新阶段，农村经济工作的根本任务就是要推动战略性的结构调整。各地按照党中央的要求，积极研究新阶段农业和农村经济的运行规律，面向市场，积极推进以质量和效益为中心的结构调整，在发展优质农产品生产和农业产业化经营等方面取得了初步成效，为探索满足多样化的市场需求、增加农产品出口、提高农业综合效益等积累了有益的新经验；乡镇企业开始扭转困难局面，实现了速度和效益同步增长；农业基础设施建设、生态环境建设等都有新的进展，使农村的生产、生活和市场条件都得到了进一步的改善；继续加强基层组织建设、精神文明建设和民主法制建设，农村的社会发展和稳定工作也有新的进展。农村形势总体是好的。
　　但2000年农业和农村经济运行中反映出的问题也是严峻的。一是粮食较大幅度的减产，二是农民收入增长面临越来越大的困难。这反映出我国农业的基础地位还不够稳固。不久前闭幕的党的十五届五中全会提出的“巩固和加强农业的基础地位”，应该说具有极强的现实针对性。当前农业、农村、农民面临的问题再次提醒我们，进入新世纪，必须继续抓好加强农业基础这件大事。一是确保国家粮食安全，二是不断增加农民收入。2000年我国的粮食总产量比上年减产9％左右，减产的原因不止一个，但主要还是大部分地区因旱灾严重而减产甚至绝产。这说明我们现有的粮食生产能力还并不稳定，还经受不起严重自然灾害的考验。由于前几年的连续丰收，去年的减产还不至于影响当前的粮食供求。但提出的问题却不容忽视：如果旱情持续会怎么样？如果继续减产又会怎么样？因此，我们没有理由满足于正常年景下的5亿吨粮食产量，我们绝不能轻言中国的粮食问题已经过关。当然，重视农业、重视粮食生产，并不是不顾市场供求状况一味地追求高产。根据市场状况调节年度间的供给是必要的，但必须保护粮食的生产能力，那就是必须切实保护基本农田，努力改善生产条件，大力推进科技进步，只要具备足够的粮食生产能力，我们就始终具有农业生产结构调整的主动权，始终具有确保国家粮食安全的实力。而提高粮食的生产能力，核心问题就在于保障农民的经济利益。自1997年以来，农民的收入增长幅度持续下降，尤其是来自农业的收入绝对额减少，使农民发展农业生产的积极性受到了极大的挫伤。不扭转这种趋势，农产品尤其是粮食供求宽松的局面就有可能发生逆转，那就不仅会对农村经济，而且会对国民经济全局产生极大的不利影响。因此，必须从全局的高度对农民的收入增长问题给以极大的关注，但农民的收入增长问题涉及到方方面面，不是靠一两项具体政策就能够奏效的。只有全面做好农业和农村经济各方面的工作，尤其是积极引导农业和农村经济的战略性结构调整，同时努力调整国民经济的收入分配结构和城乡经济结构，为农业和农村的发展创造适宜的经济环境，才能逐步收到农民收入持续增长这个综合性的成果。因此，进入新世纪，必须进一步放宽农业和农村经济结构调整的眼界，把农业和农村经济的结构调整融入到整个国民经济的结构调整大局之中，才能真正为我国的农业和农村经济发展开创出一个新局面。
高度重视农民增收
　　继续推进结构调整
　　杜鹰
　　农业部产业政策与法规司司长　　
　　在过去的一年里，农业和农村经济结构调整有了良好的开端。全国专用优质小麦、优质早稻、加工专用玉米及优质油菜籽的面积进一步扩大，正在向区域化种植方向发展；畜牧业、水产养殖继续保持良好发展势头，品质结构进一步优化；东部沿海的高效创汇农业、中西部地区的绿色食品和特色农业的发展迈出新步伐，人们的市场意识、品牌意识明显增强；生态脆弱地区的退耕还林、还草稳步推进，国家对农业和农村基础设施建设的投入力度明显增强；乡镇企业的运行质量和效益进一步好转，各地小城镇的发展取得新进展。尤其值得关注的是，伴随结构调整的进程，新的农业经营方式和运行机制悄然兴起，农业产业化经营、订单农业、网上交易、农民经纪人队伍的发展等，为结构调整注入了新的活力。农村税费改革试点在减轻农民负担、理顺分配关系方面取得初步成果，正在由点及面地展开。尽管战略性结构调整是一项长期的任务，但已取得的进展对提高农业效益、促进农民增收的积极作用已开始显现。
　　农民增收困难，是当前农村中最突出的问题。1997年以来农民人均纯收入增幅连续4年下降，从1996年的9％下降到2000年的2％左右；城乡收入差距再度扩大，城乡收入比已达2．8∶1；区域差距拉大，中西部19省市农民人均纯收入只相当于东部9个发达省市的60％左右。由于农业收入两年绝对下降，一些粮食主产区农民收入负增长；少数高收入户收入增长快，而多数低收入户收入增长缓慢甚至负增长。农民收入上不去，不仅影响农民生活、农村稳定和粮食安全，而且制约扩大内需方针的落实，影响城乡协调发展和国民经济发展继续保持已出现的好势头。因此，必须高度重视农民收入问题，把它作为关系全局的一件大事来抓。
　　农民收入增长缓慢，是我国农业发展面临阶段性变化，农业结构不合理，城镇化水平低，农业劳动生产率不高等问题的集中反映。在农产品阶段性、结构性供大于求的背景下，促进农民增收，仍然沿袭提高收购价格和追求数量增长的老办法已难以奏效，必须要有新的思路。
　　2001年的农业和农村工作，要以促进农民增收为基本目标，在稳定粮食生产的基础上，坚定不移地继续推进农业和农村经济结构的战略性调整，全面提高农业和农村经济的素质和效益。要着重抓好几件事情：一是以推进农业产业化经营为切入点，进一步带动农业结构的战略性调整。实践证明，农业实行产业化经营，依靠龙头企业的带动，有利于解决农户与市场的连接问题，有利于采用先进技术和物质装备，有利于农业专业化和农产品精深加工的发展。二是以推进小城镇发展为切入点，带动城乡经济结构和就业结构的战略性调整。要把乡镇企业的体制创新和结构调整、农业产业化经营与小城镇建设密切结合起来，形成发展区域经济新的增长点，带动产业升级和有效拓展就业空间。三是要把农民增收的重点放在中西部和粮食主产区。中部粮食主产区要立足自身比较优势，做好粮食优质化、发展畜牧业和加工转化这三篇大文章，西部地区要着力发展特色农业和畜牧业。四是各级财政要继续增加对农业和农村的投入，调整投入结构和方式，重点向中西部和粮食主产区倾斜。要加快信用社改革，努力改善农村金融服务。五是各级政府要抓好支持结构调整的各项基础性工作，包括以产地批发市场为重点的市场体系建设、农业信息体系建设、农产品质量标准体系和检验检测体系的建设，抓好重点科研成果的转化和适用农业技术的推广，为战略性结构调整和农民增收创造良好的基础条件。
　　稳定面积提高质量
　　确保国家粮食安全
　　郭玮
　　国务院研究室农村司副司长
　　去年，我国农业发展取得新的成就，整个农业和农村经济运行基本平稳。但一个值得注意的问题是，粮食出现较大幅度的减产。与上年相比，夏粮减产110多亿公斤，早稻减产35亿多公斤，秋粮减产幅度更大，预计去年将成为新中国成立以来粮食年度减产量最多的一年。造成粮食减产的原因主要在三个方面：第一是自然灾害因素。去年我国遭受了严重的干旱，全国旱灾范围之广，持续时间之长，农作物受灾面积、成灾面积、绝收面积之多，都是几十年来所少有的。旱灾不仅造成大面积的粮食无法播种，还造成粮食单产的大幅度下降。第二是结构调整因素。为促进农业结构的合理化，很多地方都主动调减了粮食种植面积，增加了效益较高的经济作物的种植。不少地方还减少了一些产量高但品质差的粮食品种的生产，增加了优质粮食的种植。第三是由于粮价偏低，影响了农民的种粮积极性，农民对粮食生产的投入不足。
　　由于前几年粮食连续丰收，库存充裕，去年的减产并不会影响到当前的粮食供求平衡。但对粮食的形势也不可过分乐观。目前的供大于求是以大量的库存为前提的，主要是国有粮食企业的库存多。但我们也应注意到，与前几年相比，城镇居民、用粮企业甚至一部分地区的农户存粮都有所减少；在国有粮食企业的库存中，还有相当一部分已经陈化，失去使用价值，个别地方甚至还存在粮食企业虚报库存，套取国家补贴的现象。这些都是影响粮食供需平衡的重要因素。目前，粮食价格比较低，很多地方种粮收益不高，有的甚至是亏本经营，农民对种粮的收入预期很低，粮食的播种面积还有进一步下滑的可能。如果粮食播种面积下降过多，产量再大幅减少，粮食供求平衡的局面就可能被打破。去年粮食大幅度减产再次警示我们，粮食生产的基础并不牢固。粮食一旦出问题，农业结构调整的步伐就会受到影响，农民增收的形势会更加严峻，整个国民经济发展的良好势头也将难以保持。从长远看，在人增地减趋势不可逆转的条件下，随着人口增加和人民生活水平的提高，随着工业化城镇化步伐的加快，我国粮食不会宽裕。因此，必须高度重视粮食生产，切实保护和提高粮食的生产能力，确保国家粮食安全。
　　保护和提高粮食生产能力，一要稳定粮食播种面积，在当前农业结构调整中，尤其要防止继续大幅度调减粮食播种面积的倾向，既不能因为结构调整而放松粮食生产，也不能因为粮食生产的年度波动而放弃结构调整。二要提高粮食质量，减少市场滞销的劣质粮食品种的生产，增加优质、专用粮食的生产。三要加快粮食的加工转化，提高粮食生产的综合效益。四要坚决不折不扣地落实按保护价敞开收购农民余粮的政策，切实保护农民的种粮积极性。
　　税费改革受到欢迎
　　农民减负任重道远
　　韩俊
　　中国社会科学院农村
　　经济研究所副所长
　　农民负担重是当前农民反映最强烈的问题之一。2000年党中央、国务院高度重视减轻农民负担，继续重申必须不折不扣地贯彻执行减轻农民负担的各项政策，减轻农民负担工作取得了一定的成效。但是，乱收费、乱集资、乱罚款和各种摊派屡禁不止，不切合实际的达标升级活动还在进行，违反规定对税费层层加码、巧立名目搭车收费的现象还不同程度地存在，农民负担重的问题还没有从根本上解决。中央减轻农民负担的政策没有得到很好的落实，有很多原因，农村税费体制不规范是重要根源。现行农村税费制度的主要特征是“税轻费重，费大于税”。我国实际的农业税率是逐年下降的，目前已经很低。如果能严格执行农民负担的村提留费和乡统筹费（以村为单位）不超过上年农民人均纯收入的5％这个限制，农民是可以承受的。但在现实中，上述税费之外的其他收费、罚款、集资、摊派等，项目繁多，政出多门，随意性大，而且数额巨大。加之农村统筹资金由乡镇政府以“三提”、“五统”等收费形式直接向农民收取，相当一部分由用钱单位和部门自收、自支、自管，缺乏严格的法律约束和有效的监督机制，因而造成诸多弊端，使乱收费成为难以治愈的“顽症”。
　　为了从根本上解决农民负担问题，从1993年开始，河北、湖南、安徽等地，开始探索改革农村税费制度的途径。从2000年起，作为从根本上减轻农民负担的一项重大举措，中央决定在安徽省全省进行农村税费改革的试点，同时，其它省、自治区和直辖市也选择了少数县（市）进行农村税费改革试点。安徽等地改革试点的主要内容是“三个取消，一个逐步取消，两个调整，一项改革”，即取消乡统筹费等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金；取消农村教育集资；取消屠宰税；三年内逐步取消统一规定的劳动积累工和义务工；调整农业税政策，调整农业特产税政策；改革村提留征收使用办法。从试点情况看，这项改革规范了农村税费制度和征收方式，有效遏制了农村“三乱”，深受农民欢迎。据安徽省统计，实行农村税费改革后，农民负担水平平均减轻25％以上。党的十五届五中全会明确提出，“十五”期间要在总结试点经验的基础上，加快推进农村税费改革。按照中央经济工作会议的部署，有条件的省份，农村税费改革明年要在全省范围内全面推开。暂不具备条件的省份要扩大试点范围，为全面实施创造条件。
　　在改革农村税费制度的同时，必须实行综合配套改革。要认真搞好乡镇机构改革，下决心精简财政供养人员。据估计，全国县级及县以下需要农民出钱养活的干部有1000多万人左右。
　　为了防止税费改革后出现“合法税费提高了，非法收费难取消”的结果，税费改革还要同县乡财政的承受能力相适应，确保基层政权组织正常运转。中央财政每年将拿出200亿元用于对地方转移支付，解决改革后出现的基层经费的正常开支缺口。同时，各省级财政部门也将根据本地区的实际情况，参照中央的办法，制定省对县转移支付方案。
　　为了确保规范农村税费关系，还要加快农村税费立法步伐。
　　生产要素集中城镇
　　建立新型城乡关系
　　李铁
　　国务院体改办中国小城镇
　　改革发展中心主任
　　2000年，是我国农村改革政策取得了突破性进展的一年。6月，出台了《中共中央国务院关于促进小城镇健康发展的若干意见》。这是自改革开放以来，第一次在超越农村范围的基础上，以新型的城乡关系，探索农村生产要素组合方式的政策性文件。文件把发展小城镇，作为减少农民才能富裕农民的重要出路，促进农村人口和乡镇企业向小城镇集中，从根本上解决农村经济和农业发展的深层次矛盾。文件在改革传统的城乡分割的户籍管理制度、完善小城镇的政府管理体制、加快小城镇多元化的投融资以及各项政策支持等方面提出了重要的指导意见。
　　10月，党的十五届五中全会的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》将“积极稳妥地推进城镇化”作为专项内容提出。这也是建国以来国民经济五年计划中第一次提出了推进城镇化的战略设想。如果说，过去我们从政策上限制城镇化发展，限制消费需求，是由于传统的计划经济体制下的短缺经济的结果，在中国历经改革开放20年之后，初步形成了社会主义市场经济的基本格局，无论是农产品还是工业制成品都面临着过剩的局面，这种传统的城乡分割的体制造成我国城镇化的严重滞后，已经大大限制了农村经济以至整个国民经济的发展。因此，适时调整我国的城镇化政策，改革制约城镇化发展的各项体制障碍，推进我国的城镇化进程，已经成为我国未来国民经济发展战略中十分重要的内容。而所有这些政策的改变，最直接的受益者首当其冲的应该是农民。农村经济环境和农民生活质量的改善，最终取决于农村人均占有资源的条件，正是在这个意义上，减少农民和富裕农民的出路在于通过发展小城镇，来推进我国的城镇化进程。而只有改变了我国现在的农村人口远远大于城镇人口的格局，我们才有可能实现我国现代化的战略设想。
　　但是，目前对于中央、国务院关于促进城镇化和小城镇发展的文件精神的理解上仍然存在着许多认识上的差异。一是照抄照搬西方发达国家的经验，认为要发展规模效益好的大城市，发展小城镇会造成资源的严重浪费。二是把发展小城镇作为一种政绩，不管是否具备条件，压指标，一窝蜂，造成严重的低水平重复建设。三是把小城镇的发展单纯理解为大兴土木建设，推行标志性工程，忽视了制度性建设和改革政策的实施，忽视了规划的制订和可持续发展，等等。
　　进入21世纪，农村改革面临着突破传统城乡关系的新阶段。只要各级政府在科学规划、合理布局的基础上，制订本地的城镇体系规划，小城镇的发展将克服以往认识上存在的差异，统一在中央有关文件的指导原则下，在促进农村人口和各类生产要素相对集中的过程中，发挥更为重要的战略作用。
　　深化改革迎接挑战
　　国际市场关注中国
　　柯炳生
　　农业部农村经济
　　研究中心主任
　　在世纪之交的2000年，农产品市场问题再次成为一个焦点。回顾起来，至少在三个方面引起了广泛关注。第一，WTO谈判与农产品市场的国际化。国内外普遍认为，加入WTO之后，我国农业将是受到影响最大的部门之一。且不管是否果真会如此，农业部门的思想准备，倒可能是最充分的了。尽管有关谈判迟迟未能结束，但加入WTO只是时间问题。与此同时，我国的对外贸易总额大增，食品贸易也大增，前10个月食品出口增加22％，进口增加33％，顺差有60亿美元，形势可喜。但是压力的征兆也在显现。总之，国内外市场联系日益紧密，国际化已经是大势所趋。第二，粮食减产与粮食安全。由于结构调整和自然灾害等原因，我国的粮食生产去年减幅较大。据估测，由于中国粮食减产，将造成世界粮食总产减少2％—3％。粮食安全问题，不仅又成为国内研究热点，也引起有关国际组织密切关注。第三，农产品价格继续走低。尽管粮食减产，但国库和农民的粮食储备颇丰，所以，粮食市场价格不升反降。市场价继续明显低于保护价，主产区价差更大。油料价格也降。畜产品价格有升有降。只有棉花价格受需求强力拉动，大幅上扬20％—30％。农产品价格持续走低，对农业收入影响不利，是农民收入增幅变缓的重要原因。当然，也应当看到，食品价格有两重性：粮食消费价格也发生了10％—20％的下降，这对保证低收入消费者群体的利益和社会稳定，有积极作用。
　　加入WTO以后，有关协议将开始执行，不符合市场经济规则的体制将受到冲击，需要调整和改变。对我国农产品价格起绝对性作用的，仍然将是国内供求因素和国内政策因素。国际社会对我国农产品市场的发展状况和政策将更加关注。
　　在国际化和一体化的大趋势下，我国应当继续加快和深化改革，通过积极推进市场化的改革来应对国际化带来的挑战。应当加快农产品贸易体制的改革，目标是更好地应对挑战，更好地发挥潜力，更好地抓住机遇；应当深化国内粮棉流通体制的改革，稳定市场供给和价格，避免市场价格的大起大落；应当规范农产品市场秩序，鼓励和保护市场公平自由竞争，打破部门分割、行业垄断和地区封锁，培育多渠道流通主体，规范各类流通组织的市场行为；应当大大加强对农业基础设施建设和农业科技的投入力度，这是确保我国长期粮食安全的根本。（附图片）
　　浙江舟山渔轮迎着新世纪的曙光启航
　　压题照片为孙锡庚摄，其余照片为新华社提供。
　　四川农民年关抢科技
　　广西南菜北运