如何看待当前的耕地流转——与国务院发展研究中心研究员陈锡文的对话 [复制链接]

第5版(国民经济)
专栏：经济视点

如何看待当前的耕地流转
　　——与国务院发展研究中心研究员陈锡文的对话
本报记者江夏
　　记者：最近一个时期，有关耕地流转和集中的报道频频见诸各类媒体，理论界围绕这些问题的讨论也很热闹，作为长期研究农业和农村经济的学者，你对这些问题怎么看？
　　陈锡文：由于理论界和新闻界的关注，耕地流转问题似乎已成为当前农村问题的一大热点，但是，据农业部有关部门的统计，目前以各种形式流动使用权的耕地约占承包耕地总面积的5％—6％，而且多数发生在沿海发达省市。发达地区流转的耕地约占承包地的8％—10％，有些县已达到20％—30％；内地流转的耕地约占承包地的1％—2％。从总体看，农村已发生使用权流转和集中的耕地所占比重并不大。耕地承包制度是改革后形成的农村基本经营体制的基石，因此，对于耕地使用权流动和集中的问题，必须从大多数农村的现实状况出发，用理性的态度慎重对待，不能刮风，更不能演变为一种行政推广行为。
　　记者：近几年，我国农产品的供求关系发生了阶段性的变化，农民收入增长缓慢甚至停滞，“入世”之后，中国农业将面临更加严峻的挑战。大家都在探索打破现有格局的新出路。耕地流转方面出现的动向，是不是人们进行土地制度创新的尝试呢？
　　陈锡文：目前农村中确实出现了不少前所未有的新情况、新问题。一些地方之所以积极推动以“反租倒包”为主的耕地使用权流转和集中，出发点也许是为了解决这些新问题，但是，“动地”是否就能够解决这些新问题，“动地”之后，会不会引发更复杂的矛盾，对此必须进行深入分析。我国目前正处于农产品供过于求的阶段，农业的比较效益也处于低谷。但农产品的供求是有周期性变化的。当市场出现供求大体平衡甚至供不应求时，农产品价格必然上升，这时已经出租了土地的农民就会要求收回自己的土地使用权。这种情况过去曾多次发生过。更值得注意的是，农产品供求波动是经济运行中的短期矛盾，而土地制度则是社会经济的基本制度。基本制度总是和基本国情相联系的。比如，大多数地方的土地之所以在现阶段只能是小规模的、分散的家庭承包经营，是因为目前还有64％的人口在农村。若想改变小规模的分散经营，就应该先设法改变大多数人口在农村这个基本国情。
　　有些人认为，现行的土地制度是土地使用权流转的障碍。这不对！关于农村土地承包问题的政策文件和法律文书都写得很清楚，30年不变的是农户的承包权，在承包期内，只要不改变土地的所有权和使用方向，允许农民自愿、有偿依法转让土地的使用权。
　　记者：你认为在耕地使用权的流转过程中，什么是最重要的？
　　陈锡文：不管哪种形式的流转，农民的自愿最为重要。在探索土地制度创新的问题时，必须首先明确，土地是农民集体所有的，我们其实是在讨论别人的财产问题，就像讨论别人家的钱应该怎样花一样，虽然不是不可以，但保护财产所有者的基本权益是最重要的前提。
　　记者：你对目前各地所进行的耕地流转如何评价？
　　陈锡文：这要看具体情形。现在，采用“反租倒包”形式收回农户承包地的做法有所增长。同是“反租倒包”，情况也有很大的差异。有些地方确实是严格执行土地承包政策的，既保障了农户在土地上的权益，又提高了农业的生产效益，增加了农民的收入。但也有不少地方存在着曲解，甚至违背土地承包政策的问题。第一，不尊重农民的意愿。村里在向农户“反租”承包地时，往往附加种种不合理的规定，比如通过调整偏远和土质差的地块，使农户不得不同意将自己的承包地“反租”给村里。第二，混淆了土地的承包权与经营使用权的关系。有的地方在农户租出土地的使用权之后，就取消了农户对土地的承包权；更普遍的情况是，农户在租出使用权之后，虽然名义上还保留着承包权，但实际上却丧失了经营主体的地位。第三，明着“反租”，暗着“倒包”。土地租金的收益分配缺乏公开性和合理性。一些村组织获得的租金收入，已经超出了中介性的服务费收入，而是类似于“二土地出租”性质的地租收入了。
　　记者：你认为什么样的耕地流转才是保护和促进生产力发展的？
　　陈锡文：至少有三条检验标准。一是看耕地流转、集中后，当地农村是否稳定，农民是不是能安居乐业；二是看耕地集中后，是不是确实提高了使用效率。对“大户”的经营不能只算产出，不计投入。另外，也不能只计算使用耕地者的效益，更要看转出耕地者是否增收；三是要看耕地集中使用后，最终收益在各当事人之间分配是不是合理。
　　记者：可是，确实有不少农民出租耕地之后，拿到的租金比直接种地的收益更多，即使回过头来给租地的公司打工，产品销售也不用发愁，还可以再领一份工资。还有一些人干脆就外出打工去了。这不是好事吗？
　　陈锡文：农民如果真能获得长期稳定的收入来源，当然是求之不得的事情。可是事实上，这里面有很大的风险。今年我们在四川农村调查，遇见一位抱小孩的青年妇女，她说几年前村里的地被国家征用，作为补偿她被安排到县里的企业上班，可是现在厂子倒闭了，她和丈夫都丢了工作，回家也已无地可种，生计马上就成了问题。近年来，进入大中城市打工的农民在不断增加，但是他们中大多数人的就业并不稳定，能在外定居的更是凤毛麟角，在相当长的时期内，社会保障制度还不可能覆盖农民群体，土地仍然是他们最基本的生活保障。在外暂时找不到工作，回家有块承包地，至少还可以吃饱肚子。因此，只有稳定土地承包关系，才能形成农民在城乡之间“双向流动”的就业机制，保持农村乃至整个社会的稳定。
　　此外，一些进入农业直接生产领域的公司、企业，有的一租地就是成百上千亩，一租就是几十年。但规模大，市场风险也大。福建有一家做农业的中外合资企业，本来市场很好，也给出租土地的农民开出了比较优厚的条件，可是最近由于与进口国的贸易摩擦，部分农产品出不去了。企业非常担心，不知道出口受阻的情形要延续多久，范围还会不会扩大。显然，当风险超出了公司和企业的承受力后，转出土地使用权的农户也必然跟着受损。因此，耕地使用权流转、集中过程中可能出现的市场风险，对转入、转出者都要讲清楚，双方都必须明确自身的权利和义务，自担风险并承担各自的相关法律责任。
　　记者：在中国农业实现现代化的进程中，农业的家庭经营形式会不会改变？
　　陈锡文：农业家庭经营，是古今中外农民的基本生存方式，这是和农业产业的特殊性相适应的。总的来看，农业的家庭经营在规模和生产手段上会随着社会、经济的发展而变化。农业越发展，要求社会化的服务体系越发达、越完善，但以家庭经营为基本取向不会改变。因此，农村基本经营制度应该长期稳定。